南シナ海で試されるルールと決意
スカボロー礁、セカンド・トーマス礁、その他の係争地形の周辺で対立が続き、南シナ海は海洋秩序をめぐる大きく異なる二つの考え方が試される場となっている。中国は、九段線内での外国軍機の飛行や巡視活動を主権侵害と位置づける。フィリピン、ベトナム、マレーシア、ブルネイ、そして米国、オーストラリア、カナダ、日本などのパートナー国は、こうした活動は国連海洋法条約（UNCLOS）に基づく航行・上空飛行の権利の範囲内だと主張する。その結果、海上保安機関、海軍、海上民兵の接近遭遇が頻発し、衝突や負傷、さらに深刻な事態のリスクが高まっている。
目次
ここ数カ月、緊迫した状況が相次いだ。セカンド・トーマス礁で座礁したBRPシエラ・マドレへのフィリピンの補給活動は、体当たりや進路妨害、水砲の発射に遭った。マニラは、2024年6月の衝突で中国側の要員が刃物を使い、装備を強制的に押収したと報告した。スカボロー礁では、フィリピンの巡視船が強力な放水と執拗な追尾に直面した。中国はサビナ礁周辺の船舶数も増やし、海警局が外国人乗組員を長期間拘束できる新たな海事規則を発表した。ベトナムは、新たな滑走路を含め、実効支配する地形での建設を加速させ、自国の立場を固めている。一つ一つの動きが反応を招き、その反応は相手側に敵対的意図の証拠と受け止められる。
こうした状況を背景に、中国と東南アジア諸国の間で長く議論されてきた行動規範（COC）は、歯止めとして期待されている。交渉担当者は、COCによってニアミスを管理された遭遇に変えられると望んでいる。しかし、根本的な問題は手続きより深い。北京は複数の岩礁、浅瀬、海域を係争中の海域ではなく自国の領土とみなしている。フィリピンなどはUNCLOSと2016年の仲裁判断に依拠し、問題となっている海域の大部分は自国の排他的経済水域（EEZ）や公海に当たると主張する。こうした法的見解の隔たりが、後退が繰り返される理由であり、文書だけでは海上ルールをめぐる対立を解決できない理由でもある。
行動規範で実際に解決できること
20年にわたる協議は、基本的な考え方に収れんしてきた。COCは紛争管理のためのものであり、どの島を誰が所有するか、あるいは海洋境界をどこに引くかを定めるものではない。主権の主張を変えるものでも、UNCLOSを書き換えるものでもない。機能すれば、危険な事案が起きる可能性を減らし、危機のさなかにも各国が対話を続ける助けとなる。
実効性ある行動規範に盛り込むべき手段
信頼できるCOCは、遭遇をより安全で予測可能にする実践的な措置を署名国に約束させることができる。国際法に沿った航行・上空飛行の自由の維持、自制、無人の地形の占拠や建設の自制、海軍と法執行機関の船舶双方のための連絡・安全手順の改善、漁業者への海上安全基準の順守訓練などが含まれる。危機時の連絡用ホットライン、共同の事案調査メカニズム、共通の捜索救助手順、法執行機関の合同訓練も設けられる。許可やデータ共有に関する明確な規則を定めたうえで、海洋科学調査や環境保護で協力する道筋を作ることもできる。規定の解釈や履行について当事者間に意見の相違がある場合の調停手続きも定められる。これらの措置はいずれも主権問題を解決しないが、事故が連鎖的な緊張激化につながるのを防ぐことはできる。
強力なCOCであっても、新たな紛争を招かないよう慎重に設計する必要がある。最終的な請求の解決や現在の法的立場に予断を与えないようにすべきだ。漁業、石油・ガス、環境保全について、実際に請求が重複する国だけで詳細な協議を行える柔軟性も必要となる。つまり、安全と安定に重点を置きつつ、海上の日々の摩擦に対応する個別の技術的取り決めの余地を設けるべきである。
交渉が停滞し続ける理由
交渉が1990年代から長引いているのは、最も難しい問題が南シナ海の緊張の核心にあるためだ。第一は地理的範囲である。中国は、特定の機微な海域を実質的に行動規範の対象外とする狭い範囲を望む。フィリピンやベトナムなどの領有権主張国は、最も不安定な火種を対象に含めるため、係争中の地形すべてを盛り込むよう求める。第二は法的地位だ。ASEANの複数の国は、違反に明確な結果を伴う法的拘束力のある文書を求めている。中国は、自国に対抗するために利用されかねない条約ではなく、政治的な重みを持つ柔軟な文書を望む。第三は執行と紛争解決である。実効性を持つほど強力な仕組みは、少なくとも一方の当事者から抵抗を受ける可能性が高い。第四は域外の軍隊の役割だ。中国は域外の海軍を行動規範の対象外にすべきだと主張する一方、東南アジア諸国の一部は、強大な隣国との均衡を保つうえで域外の巡視活動、寄港、演習が不可欠だとみている。
海上での経験が形作ってきた信頼の欠如もある。2002年の「南シナ海における関係国の行動に関する宣言」は、次の段階へ進むための足掛かりとなるはずだった。それ以降も、埋め立て、拠点の要塞化、危険な接近、封鎖が続いている。領有権を主張する国々は現地での存在感を強め、大国間の競争は係争海域に近づいている。行動に変化をもたらさないまま交渉に費やす年数が増えるほど、海上で難しい選択を迫られたときに新たな文書が守られると信じることは難しくなる。
火種となる海域と行動・反応の連鎖
最も緊張が激化しやすい摩擦地点は、ほとんど変わっていない。2012年のにらみ合いの後に中国が占拠したスカボロー礁は、フィリピンの主要島の沖合に位置する。セカンド・トーマス礁には、マニラが小規模な軍事拠点として利用する、座礁して錆びついた船BRPシエラ・マドレがある。サビナ礁は、フィリピンの補給船団と中国側の要撃が集まる海域となった。2024年には、衝突の後に中国船の数が急増し、体当たりや繰り返しの放水が起きた。フィリピン側の乗組員は負傷者と装備の損傷を報告した。マニラは巡視活動を増やし、より大型の沿岸警備隊船を派遣するとともに、現地での存在、基地の改修、新たなセンサー、パートナーとの協力を優先する新たな「包括的群島防衛構想」を採択した。
域外との防衛協力も拡大した。米国はフィリピンとの演習を拡大し、訓練のためタイフォン地上発射型ミサイルシステムをフィリピン領内に配備した。オーストラリアと日本はフィリピン軍と共同航行や演習を実施した。ベトナムは、実効支配する地形での建設を通じて拠点を固め続けた。これらの措置は、各国の管轄権とパートナーシップの範囲内で合法だが、対抗する軍隊が自国の主張する地形周辺での活動を封じ込めようとしているという北京の懸念を強めた。
主要民主主義国は、威圧的な行為を看過しないと表明した。主要7カ国（G7）の首脳は、埋め立て、拠点の建設、軍事利用を含め、海洋安全保障を脅かす行動を中国に非難した。また、中国軍が他の領有権主張国や外国船舶に対して、威圧的で危険な戦術を用いていると述べた。
G7は、埋め立てや軍事利用を目的とする拠点の建設など、海洋安全保障を脅かす違法で挑発的、威圧的かつ危険な行動を非難した。
中国はこうした見方を否定している。協議後、王毅外相は南シナ海をアジアの問題と位置づけ、大国間の競争や干渉の舞台にしてはならないと述べた。
アジアは大国間の競争の場ではない。
マニラにとって、解決策には外交と実務の両方が必要だ。フェルディナンド・マルコス・ジュニア大統領は、2026年の東南アジア諸国連合（ASEAN）議長国として、実効性あるCOCの実現を目指す方針を掲げている。フィリピンは拘束力のある合意を追求し続け、プロセスが遅いからといって取り組みを断念しないと述べている。
諦めるという選択肢はない。
ASEANの結束と2026年の目標
ASEANは、加盟国の合意を重視する枠組みを損なわずに南シナ海問題を管理しようと、数十年にわたり取り組んできた。加盟国によって利害も中国との関係も異なる。そのため、事案が起きた際に一つの声を保つのは難しい。2016年、海洋権益をめぐるフィリピンの主張を支持する仲裁判断が下された後も、ASEANは集団としてこの判断を支持しなかった。声明では、国際法の尊重、航行・上空飛行の自由、自制の必要性という基本姿勢が繰り返し示されている。この対応は対話の継続を可能にする一方、各国がそれぞれ独自の譲歩と対抗策を組み合わせて追求する余地も残している。
こうした複雑さがあるなかでも、進展を示す兆しはある。ここ数カ月で交渉担当者は草案の第3読会を終え、現在の議長国マレーシアは、2026年に議長職をマニラに引き継ぐ前にプロセスを安定させることに注力している。中国当局者はASEANとのCOC合意を支持すると述べ、領有権をめぐる譲歩ではなく、地域の安定への関与を示すものと位置づけている。
北京との協議後、マレーシアの国防指導部は、交渉の妥結を支持する中国のメッセージを地域に伝えた。
中国は行動規範の策定を支持しており、その実現を期待している。
それが地理的範囲、法的地位、域外勢力の役割をめぐる妥協につながるかどうかは不透明だ。日程は進展を促すことができるが、期限だけで概念上の隔たりを埋めることはできない。
対立が続くなかで海上のリスクを管理する
拘束力のある行動規範がないからといって、海軍や沿岸警備隊に指針がまったくないわけではない。太平洋の海軍は、2014年に採択された安全・通信慣行に関する任意の手引き「海上での不測の遭遇に関する行動規範（CUES）」を活用している。東南アジアの海軍も、定例の接触時の誤算を減らし予測可能性を高めることを目的とする、2019年の「ASEAN海軍司令官会議・海上相互作用ガイドライン（GMI）」に従っている。こうした取り決めは有用だが、拘束力はなく、法執行機関同士の対立、民間の補給任務、海上民兵の行動には対応していない。
乗組員が日々頼りにするもの
首都や各司令部間のホットラインは、権限を持つ担当者が迅速に利用すれば、緊迫した状況を和らげることができる。捜索救助の合同訓練は相互理解を深め、嵐や衝突が起きた際に人命を救う助けとなる。標準的な無線用語や、要撃時の速度・距離のルールといった信号手順があれば、厳しい指示が出ている状況でも士官が安全な判断を下しやすくなる。事案が発生した場合、中立的な事実調査と事後協議によって、対応を完結させ、うわさを抑え、次の遭遇に備えた慣行を築ける。こうした手段は、常設の手順書や定期的な見直しとともにCOCに明確に盛り込むことができる。
主張と行動を形作る法的な基準
法的背景を理解することは、なぜ見解の隔たりがこれほど大きいのかを説明する助けになる。UNCLOSは、領海（基線から12海里）、排他的経済水域（200海里）、大陸棚の権利など、海域を定めている。また、島、岩、低潮高地など、地形の種類によって海域が設定されるかどうかを定義している。2016年、フィリピンが提起した事案を受けてUNCLOSに基づき設置された仲裁廷は、中国の九段線には法的根拠がないと判断し、複数の地形はEEZを設定できないと結論づけた。中国はこの判断を拒否したが、同判断は多くの国が海上での行動を評価し、係争海域での自国の活動を調整する際の基準となっている。
法的な立場と実際の行動が常に一致するわけではない。中国は他国がUNCLOSに反すると主張する基線や国内規則を発表している。領有権を主張する国々も、ときに船舶や航空機を使って独自の法解釈を実施する。これが管理を難しくしている。強い文言を盛り込んだ堅固なCOCであっても、競合する法的主張が続き、海上での行動が次の交渉の雰囲気を左右する状況で運用されることになる。
今すぐ緊張を和らげるには
最大の問題で合意できなくても、領有権を主張する国々は、具体的な成果につながる限定的な合意を結ぶことができる。いくつかの措置を講じれば、リスクを速やかに減らし、誠意を示し、協力の慣行を築ける。
第一に、法執行機関同士の接触に関する安全手順を明文化する。専用の付属文書で、要撃時の速度制限、最低離隔距離、沿岸警備隊や漁業取締船が使う英語・中国語の無線用語を定められる。定期的な合同訓練により、乗組員は緊迫した状況下でも規則を実行しやすくなる。
第二に、捜索救助の協力を拡大する。救助資産の共通地図と共通の事案報告書式があれば、対応時間を短縮できる。毎年の訓練を領有権主張国の間で持ち回りで実施し、船籍にかかわらず負傷者や損傷船舶に対応する手順を盛り込むことができる。
第三に、リアルタイムの事案予防・検証メカニズムを設ける。領有権主張国の連絡将校で構成する小規模なチームが、事案を記録し、ホットラインの利用を調整し、改善策を提案できる。調査結果に拘束力はなくても、問題のパターンが見えやすくなり、対応しやすくなる。
第四に、領有権の主張に予断を与えない環境・漁業対策で合意する。季節的な禁漁、破壊的な漁法を取り締まる合同巡視、サンゴの生育状況の共同監視により、主権に関する表現を避けつつ共有資源を守れる。摩擦が最も少ない海域では、混成乗組員による科学調査航海をデータ収集に活用できる。
第五に、軍事演習や通過航行について予測可能な慣行を採用する。大規模演習の事前通告、実効支配する地形からの事前合意済みの距離、航空機の灯火や無線連絡に関する規則によって、状況が明確になる。これらは海上・上空での合法的な活動を制限するものではなく、意図を読み取りやすくするものだ。
こうした措置のいずれも、主権をめぐるどちらの主張が正しいかを解決するものではない。それでも、対立する国々が争いながら責任ある行動を取れることを示す。小さな措置の積み重ねは信頼を築き、将来のCOCを紙上の約束にとどめない助けとなる。
要点
- 中国と東南アジアの複数国は海洋秩序について相反する法的見解を持ち、北京は広い海域を自国の領海とみなす一方、他国はUNCLOSに基づく権利を主張している。
- 提案されている行動規範は紛争管理の手段であり、主権問題の解決や海洋境界の引き直しを目的とするものではない。
- 主な争点は、行動規範の地理的範囲、法的拘束力の有無、執行方法、域外の軍隊の役割だ。
- 2024年、スカボロー礁、セカンド・トーマス礁、サビナ礁では、体当たり、放水、危険な要撃が起きた。
- フィリピンは新たな防衛構想を採択し、パートナー国との協力を拡大した一方、ベトナムは実効支配する地形での建設を加速させた。
- 中国はASEANとのCOC合意を支持すると表明しているが、主要な論点について、複数のASEAN諸国の主張とは隔たりがある。
- CUESやASEANの海軍ガイドラインは遭遇の管理に役立つが、任意の取り決めであり、多くの法執行機関の活動を対象としていない。
- 2016年の仲裁判断は九段線を無効とし、多くの国の行動に影響を与えたが、中国はこの判断を拒否している。
- ホットラインの共有、捜索救助協力、安全手順、環境対策などの実務的措置は、今すぐリスクを減らすことができる。
- フィリピン議長国の下で掲げられたASEANの2026年目標は交渉を加速させる可能性があるが、期限だけでは根本的な相違を埋められない。
