中国、ブラジルの森林基金への拠出を見送り　COP30で先進国が主導すべきと主張

COP30で試される森林資金

ブラジルは、ベレンで開かれた国連気候変動サミットの初週に、熱帯雨林を保全する国々に資金を支給する基金「熱帯林永久基金（TFFF）」を立ち上げた。基金には発足時点で数十億ドルの拠出が約束され、数十カ国の政府が支持を表明した。しかし、中国が主要な初期支援国として参加するとの期待は実現しなかった。中国の特使は基金の理念を支持する一方、大規模な気候変動対策資金では富裕国がまず一歩を踏み出すべきだと主張した。この立場は、先に工業化した国々がより多くの費用を負担すべきだという、国際的な気候変動交渉における長年の見解を反映している。

アマゾンの縁に位置する同地でサミットを主催するブラジルにとって、中国の拠出は、基金が規模を拡大できる段階にあると他の新興国や機関投資家に示す強いメッセージになったはずだ。だが北京は「共通だが差異ある責任」を理由に、現時点での資金拠出を見送っている。1992年以来、国連の気候変動枠組みに盛り込まれてきたこの原則は、先進国の経済成長が化石燃料に依存してきたことから、資金支援と排出削減の主な責任を先進国が負うとしている。各国が必要な速度で資金を動員できずに苦慮するなか、誰がいつ支払うのかを巡る議論は先鋭化している。米国、中国、インドの高官が開幕時の会合に出席しなかったことも、気候外交を取り巻く政治的逆風を浮き彫りにした。

中国の参加がなくても、ブラジルは基金への新たな弾みを確保した。主催者は53カ国の支持と、総額55億ドルを超える拠出表明を発表した。ノルウェーは10年間で30億ドルを拠出すると約束。ブラジルとインドネシアはそれぞれ10億ドルの拠出を再確認した。ポルトガルは100万ドル、オランダは事務局向けに500万ドルを提示した。フランスは最大5億ユーロの拠出の可能性を示し、ドイツは発足を正式に支持した。熱帯林を有する34カ国が宣言を支持し、途上国の熱帯林の90％超を代表する。

熱帯林永久基金の仕組み

熱帯林永久基金（TFFF）は、森林保全を各国の安定した収入源にすることを目指す。目標額は1250億ドルで、政府や慈善団体による拠出資本250億ドルと、年金基金や資産運用会社など民間投資家からの1000億ドルを組み合わせる計画だ。資金は専用の運用主体を通じて金融市場に投資し、収益で投資家への支払いを賄うとともに、熱帯林の面積を維持または拡大した国に毎年資金を移転する。

短期の助成サイクルとは異なり、TFFFは基金として運営することで恒久的な資金調達を目指す。支給を受けるには、各国は森林減少を合意済みの基準値以下に抑え、透明性とガバナンスの基準を満たさなければならない。支給額は衛星で観測した森林面積を基に算定され、減少や劣化があれば減額される。資金の少なくとも20％は、森林の重要な守り手である先住民や地域社会のために確保される。世界銀行は受託者および暫定的な運営主体を務め、ブラジルとパートナー国が「熱帯林投資基金」と独立した事務局を設立するまで支援する。基金の設計では、環境への影響が大きい投資を除外し、運営機関では拠出国と森林保有国に同数の代表枠を設ける。

中国が拠出を見送る理由

中国当局者はブラジル側に基金には意義があると伝えたものの、気候変動対策資金では先進国が主導すべきだとの立場を維持している。これは、気候変動対策の負担分担に関する北京の解釈に沿う。中国は気候変動枠組みの下で、長年にわたり自国を途上国と位置づけてきた。国内の排出削減や海外への技術展開に力を入れる一方、資金提供国として多国間の気候基金に参加する圧力には抵抗してきた。資金拠出国として参加すれば、北京が数十年にわたって守ってきた線引きが曖昧になる。

気候変動対策資金の使い道や拠出先に関する中国の選好も要因だ。中国の機関は、二国間事業、国有銀行、「南南協力」などの枠組みを通じて資金を配分することが多い。新たな多国間基金への直接拠出には、ガバナンスや成果の評価、実績に対する管理権限を巡る疑問が伴う。ブラジル当局者によると、中国を含む複数の政府は、拠出を決める前にTFFFの最終的な制度設計に関与したい考えだ。公的資金を世界規模で民間市場に流すことを目指す仕組みとしては、当然の要望といえる。

責任原則が実際に意味すること

「共通だが差異ある責任」とは、1992年の国連気候変動枠組条約で定められた原則の略称だ。地球温暖化への対処は全ての国に共通の責務であると認めつつ、過去の排出量や行動能力の違いを考慮する。この考え方の下、富裕国は緩和策や適応策への資金支援で、より強い責任を受け入れる。新興国も国内で取り組みを強化する一方、気候基金への資金拠出を求められてきたわけではない。中国はほぼ全ての気候交渉でこの原則を持ち出してきた。TFFFは国連の公式な気候資金制度の枠外にあるため、大規模な新興国が、他の場面で拘束力のある前例を作らずに後から拠出しやすくなる可能性がある。

ブラジルの訴えと進展

ブラジルは、森林保護が世界の気候目標の成否を左右する局面で、TFFFを自国の看板事業として打ち出している。政府は、前の10年間のピーク時と比べてアマゾンの森林減少が大幅に縮小したことや、森林を維持する価値を高めるバイオエコノミーの構築を目指していることを挙げる。一方で、石油探査の拡大や、遠隔地の熱帯雨林を貫く高速道路を巡る古い議論の再燃につながる政策には批判の目が向けられている。森林保全に経済的な見返りを与えることで、こうした圧力に対する持続的な資金面の代替策とするのが基金の狙いだ。

ベレンでの演説で、ルイス・イナシオ・ルラ・ダシルバ大統領は使命を明確な言葉で語り、それに見合う規模の官民資金を呼びかけた。

エネルギー転換を加速し、自然を守ることは、地球温暖化を抑える最も効果的な二つの方法です。困難や矛盾があるとしても、森林減少を公正かつ戦略的に逆転させ、化石燃料への依存を乗り越え、こうした目標の達成に必要な資源を動員するための道筋が必要だと確信しています。

ブラジルのマリナ・シルバ環境・気候変動相は、歴史的な意義を持つ発足だと説明し、短期的な支援ではなく恒久的な保護を目指すと述べた。

今回の発足は、熱帯林保全の転換点です。

受託者および暫定的な運営主体を務める世界銀行のアジェイ・バンガ総裁は、基金が規模を拡大すれば、経済合理性と保全の使命を両立できると強調した。

規模を拡大できれば、経済と開発の双方に良い成果をもたらすでしょう。

ノルウェー政府は、複数年にわたる拠出を、森林減少を止める緊急性と予測可能な資金の必要性への対応と位置づけた。欧州のパートナー国もこの仕組みを支持し、発足には30人を超える各国首脳や政府代表が出席した。資金の一定割合を先住民や地域社会に配分し、意思決定機関では森林保有国と拠出国を対等に扱う設計は、信頼の構築を狙ったものだ。こうした特徴を投資家が受け入れる金融契約に落とし込めるかが、次の試金石となる。

必要な資金の規模と森林の重要性

熱帯林は膨大な炭素を蓄え、大陸規模で降雨を調節している。森林を保全することは、温暖化を抑える最も迅速な方法の一つだ。科学者は、乾燥化によって生態系の一部に恒久的な変化が起きる転換点にアマゾンが近づく恐れがあると警告する。森林は気候だけでなく、生物多様性、水の安全保障、数百万人の暮らしも支えている。TFFFは測定可能な成果に応じて国ごとに資金を支給し、こうした恩恵に値段をつけることで、政府や地域社会が先を見通して計画できるようにすることを目指す。

資金不足は依然として大きい。研究者の推計では、森林の豊かな国々は森林減少の阻止や劣化した土地の回復に向け、毎年数百億ドル規模の資金を確保できていない。エネルギー、交通、適応策を含めた気候変動対策全体の資金需要は、年間数兆ドルに上る。政府や多国間銀行だけでは不足分を埋められないため、TFFFは公的な拠出資本に加えて民間投資家に頼る。恒久基金によって、森林を保全する国々に予測可能な支払いを継続しながら、投資家への返済も実現するというのが、この仕組みの約束だ。

支持派と批判派が制度を評価

支持派は、実績を確認した上で報いる世界共通のルールに基づく仕組みをつくり、短期助成や炭素事業が寄せ集まった現状から脱却できる可能性があるとみる。一方、批判派は、市場が不安定なときに投資家への収益支払いが優先され、安定が必要な時期に森林保有国への支払いが不確実になる恐れがあると指摘する。自然を金融資産にすることで、既存の多国間基金が圧迫されたり、違法伐採や土地収奪に対処する国内事業が弱まったりするとの懸念もある。衛星データへの依存にも、森林劣化の測定や国境を越えて移動する活動の把握など、課題が伴う。支持者は、強力な保護措置、透明なルール、独立した検証によってリスクを管理できるとしている。

TFFFの設計者は、こうした懸念の一部に対応する規定を盛り込んだ。資金の少なくとも5分の1は先住民や地域社会に配分しなければならない。ガバナンスの仕組みでは、拠出国と森林保有国に同数の議席を与える。投資ポートフォリオからは環境に深刻な害を及ぼす活動を除外する。森林減少が増えた場合は支給額を減らし、長期にわたり適切な動機づけを維持する狙いだ。こうした設計が大規模かつ予測可能な報奨につながるかは、基金がどれだけ速く成長し、拠出表明がどれほど迅速に正式な拠出へと移るかにかかっている。

中国の判断を変える要因

中国が今回拠出を見送ったからといって、将来の参加が閉ざされるわけではない。北京は拠出を決める前に、ガバナンスへの正式な関与を求める可能性がある。また、投資主体やリスク分担のルールが完全に定まった段階で拠出を発表することを望む可能性もある。BRICSのような協力枠組みや、中東の資源国との関係も、参加の時期を左右する要因になりうる。中国が拠出すれば、他の大規模な新興国が受益国としてだけでなく資金提供国として参加しやすくなる。これはブラジルの戦略的な狙いの一つだ。

中国当局者は過去にも、この構想への関心を示しながら、拠出額や時期には慎重な姿勢を取ってきた。中国は国内で再生可能エネルギーや電動交通に大規模な投資を行ってきた一方、海外では二国間協力を好む。TFFFはこれとは異なり、世界の資本の流れを森林保全の成果へと向け直すことを目指す。こうした変化は多くの場合、段階を追って進む。まず支持を表明し、次に制度設計に意見を反映させ、その後に初期投資を行う。今の焦点は、森林保有国への支給を可能にする最初の基準額に向け、拠出資本がどの速さで積み上がるかだ。

基金の今後

当面の課題は技術面にある。ブラジルとパートナー国は事務局、投資方針、検証ルールを最終決定する。熱帯林投資基金が拠出国と民間の資金を集めて設立されるまで、世界銀行が受託者を務める。基金は本格運用に向け、拠出国から250億ドル、機関投資家から1000億ドルを集める目標を掲げている。制度設計に関わる各国政府は、2026年までに第1回の投資を実施することを目指すとしている。事務局は、検証済みの実績に基づき、10億ヘクタールを超える熱帯林に資金を配分する計画だ。

成功するかどうかは、地域の人々に資金が届くか、また各国の政策が森林保全の金銭的な動機づけと整合するかにかかっている。そのためには、先住民の土地権の保障、違法な森林減少の取り締まり、信頼できる国単位の森林監視が必要だ。ある地域で森林減少が減る一方、別の地域で増える「リーケージ」を防ぐ仕組みづくりも欠かせない。ブラジルは、ルールに基づく大規模な恒久基金があれば、財務相が道路や病院と同じように保全予算を組む理由になると期待している。支払いが安定し透明であれば、政府や地域社会は計画を立て、投資し、持続可能な森林経済を築ける。

要点

• 中国は、気候変動対策資金では先進国が主導すべきだと主張し、ブラジルの熱帯林永久基金への拠出を見送った。
• ブラジルはCOP30で基金を立ち上げ、53カ国が支持を表明し、初期拠出の約束は総額55億ドルを超えた。
• ノルウェーは10年間で30億ドルを拠出すると約束。ブラジルとインドネシアはそれぞれ10億ドルを拠出し、欧州のパートナー国も追加支援を示した。
• 基金は、拠出国からの250億ドルと民間投資家からの1000億ドルを組み合わせ、恒久基金として運営し、総額1250億ドルを目指す。
• 専用の熱帯林投資基金と事務局が設立されるまで、世界銀行が受託者および暫定的な運営主体を務める。
• 支給額の少なくとも20％は先住民や地域社会に割り当てられ、ガバナンスでは拠出国と森林保有国に同数の議席を与える。
• 支持派は森林保全への予測可能でルールに基づく動機づけになるとみる一方、批判派は市場の動向や気候資金の分断化に伴うリスクを警告する。
• 基金が発足から実施へ移るなか、中国は制度設計やガバナンスでの役割を確保できれば、後から参加する可能性がある。