プトラジャヤで送還と関係改善が交錯
マレーシアは今年に入り、ミャンマー国民1万493人を送還した。アンワル・イブラヒム首相が10月8日に明らかにした。政府は同日、軍事指導者ミン・アウン・フライン氏を迎え、ミャンマーが東南アジア諸国連合（ASEAN）により本格的に参加できるよう取り組む方針を示した。協議では、入管施設に収容されている5000人の送還計画と、地域機構の首脳級会合から締め出されている指導者との外交関係を開く動きが並行した。
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収容者送還計画の第1陣1476人は9月29日、ミャンマー海軍の艦船3隻に乗り、マレーシアのルムット海軍基地を出発した。出発後の10月7、8両日にはミン・アウン・フライン氏が訪問し、プトラジャヤでアンワル氏と会談、マレーシアの経済界関係者にも演説した。人権団体は、送還された人々が迫害や強制徴兵、その他の人権侵害に直面する恐れがあると警告した。
アンワル氏は、直接交渉によって安全な送還を実現し、難民をめぐって国内で深まる対立を解消できると説明した。一方、批判派は別の取引と見ている。マレーシアが送還への協力を得る一方、ミャンマーの軍指導部はASEANの和平計画に進展を示さないまま、公然と受け入れられる機会を得たという。
訪問を通じて、交渉の実務的な限界も浮き彫りになった。アンワル氏はミャンマーにロヒンギャ難民の受け入れを求めているが、ミン・アウン・フライン氏は、ミャンマー国民であると確認された人のみ受け入れると述べた。この条件では、歴代のミャンマー政府から市民権を認められてこなかったロヒンギャの大半が対象外となる可能性がある。
両首脳の協議内容
ミン・アウン・フライン氏はペルダナ・プトラ複合施設で公式歓迎を受けた後、アンワル氏と約30分間の非公開会談を行った。その後、両国の閣僚や政府高官が加わり、協議を広げた。訪問中には経済対話も開かれ、ミャンマーの指導者はマレーシア企業に自国への投資を呼びかけた。
会談後の声明でアンワル氏は、中心的な議題はマレーシアにいるミャンマー難民の状況と、民族を問わず、本人の意思に基づく安全で尊厳ある帰還の可能性だと説明した。マレーシア首相は、直接対話を選んだ理由を次のように語った。
恒久的な解決を実現するには、アウン・フライン大統領およびミャンマー指導部との直接対話と交渉が不可欠だと考えている
アンワル氏はまた、ミャンマーが改革や政策調整に取り組む姿勢を示したことを歓迎する一方、現地情勢への懸念は引き続きあると述べた。ミャンマーが将来的にASEAN共同体でしかるべき位置を占めることへの支持により、協議は入管執行の枠を超え、軍指導部の地域での立場にも及んだ。
送還者数は異なる集団を示す
二国間の収容者送還計画の対象である5000人は、1月以降にマレーシアから送還された人の総数とは別だ。アンワル氏は当初、ネピドー当局が手配した航空便などを含め、空路と海路でミャンマー国民約1万人を送還したと議会に報告した。10月8日には、より正確な数字として1万493人を示した。
ミャンマー軍当局は以前、1月以降にマレーシアから約8000人を受け入れたと発表していた。マレーシアの数字とは約2500人の差がある。両者の集計時期や対象範囲の違いは公に整理されておらず、この差だけでいずれかの数字が誤りだとは判断できない。
マレーシア内務省によると、8月末時点で1万人を超えるミャンマー国民が入管収容施設にいた。発表された5000人の送還計画は、各数字が比較可能な集団を指すとすれば、収容者の半数に満たない。9月29日の出発分は計画の約29.5％に当たり、目標が変わらなければ残りは3524人となる。
こうした収容者数や送還者数は、難民登録者数とも区別する必要がある。国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）の数字によると、マレーシアにいるミャンマー難民と庇護希望者は約19万人に上る。うち約12万6000人のロヒンギャ庇護希望者が、クアラルンプールの同機関に登録されている。いずれの数字も、登録者のうち何人が収容されているか、あるいは送還計画の対象かは示していない。
安全の保証に検証を求める声
アンワル氏は議会で、ミャンマーが自国民を受け入れ、公正に扱い、虐待や強制、人権侵害を行わないという明確な外交上の約束を求めたと述べた。マレーシア当局は送還を本人の意思に基づくものと説明している。外務省は、安全と尊厳を確保した送還を協議の柱と位置づけた。
人権団体は、内戦下の国へ戻る人々をこうした保証で十分に守れるのか疑問を呈した。フォーティファイ・ライツとヒューマン・ライツ・ウォッチは、今後の送還に先立ち、UNHCRが入管収容施設に直ちに立ち入れるよう求めた。その要求が焦点を当てるのは、収容者一人ひとりが本当に自由で十分な情報に基づく判断をできるのかという根本的な不確実性だ。
UNHCRは国連の難民機関であり、国連人権高等弁務官事務所とは別の組織だ。難民保護を担う職員が施設に入れば、庇護を求める人を特定し、直面する危険を評価する助けとなる可能性がある。政府が公正な扱いを約束しただけでは、送還対象となる全員の安全が確認されたことにはならない。
警告されているのは迫害、強制、軍への徴用の危険だ。これはリスクについての指摘であり、9月に送還された1476人全員に実際に被害があったと確認されたわけではない。訪問に関する声明の中で、帰還後の扱いについて公表された報告や、独立監視の予定は確認されていない。
ロヒンギャの市民権をめぐる条件
アンワル氏は、最近の送還にロヒンギャは含まれていないと述べた。これは9月の出発分についての具体的な保証だが、今後の送還にロヒンギャ難民や庇護希望者が含まれる可能性までは否定していない。同氏のより広い立場は、ロヒンギャを含め、ミャンマーが自国民に責任を負うべきだというものだ。
ミン・アウン・フライン氏が示した市民権の要件は、その目標とミャンマー側が提示した条件との間に隔たりを生んでいる。歴代政権の政策により、ロヒンギャの多くは市民として認められていない。そのため、市民権の証明を求めれば、ミャンマー出身の人であっても帰還を阻まれる可能性がある。
この違いは保護と政策の双方に関わる。直近の計画から除外されれば、人権団体が危険だとみなす帰還をロヒンギャが免れる可能性がある。一方で、マレーシア国内の難民論議の中心にある人々の問題を、外交的な取り組みで解決できないことにもなりかねない。
2017年、ミャンマー軍の作戦でラカイン州から74万人以上がバングラデシュへ逃れ、ロヒンギャの多くが国外に避難した。マレーシア当局者は、難民の受け入れが財政負担や安全保障上の懸念になっていると述べてきた。だが、そうした立場によって帰還の安全性が証明されるわけではなく、プトラジャヤで示された市民権の壁が取り除かれるわけでもない。
ルール変更なきASEANとの関与
ミン・アウン・フライン氏の大統領就任後、同氏を迎えたASEAN加盟国はマレーシアで5カ国目となった。それまでにタイ、カンボジア、ベトナム、ラオスを訪問しており、海洋部東南アジアの国を訪れるのはマレーシアが初めてだった。この経緯は、今回の訪問が単独の二国間移民協定を超える意味を持つことを示している。
ASEANは、五項目合意を実行できていないとして、2021年以降、首脳級会合から軍の高官を排除している。ミン・アウン・フライン氏は、アウン・サン・スー・チー氏率いる選挙で選ばれた政権を退けた同年2月1日の軍事クーデター後、2021年4月にこの枠組みに合意した。
五項目合意は、暴力の即時停止、全当事者間の対話、特使による仲介、ASEAN調整センターを通じた人道支援、そして特使が全当事者と会うために現地を訪問することを求めている。これはネピドー当局との連絡を維持するだけでなく、政治プロセスの条件を定めたものだ。
マレーシアは、ミン・アウン・フライン氏を迎えたことは軍が後ろ盾となる政府の承認に当たらないとしている。同国外務省は、今回の訪問は五項目合意と、建設的かつ原則に基づく関与を続けるというASEANの決定に沿うものだと説明した。フィリピンのテレサ・ラザロ外相は、五項目合意は引き続きASEANが望むロードマップだと述べている。今回の訪問中に、軍高官をASEAN首脳会議に復帰させる集団的な決定は発表されなかった。
国内政治と外交上の成果
ローウィー研究所の東南アジアプログラム責任者、ハンター・マーストン氏は、マレーシアが関係改善に動いた背景には、アンワル氏の連立政権が7月と8月にジョホール州とヌグリ・スンビラン州で選挙に敗れたこともあると指摘した。同氏は、その結果を受け、ロヒンギャの受け入れに反対する世論に対応するようアンワル氏への圧力が強まったと論じた。
ALTSEANビルマ創設者のデビー・ストザード氏も、移民への反発が高まる中で、送還の取り組みは選挙での支持を得ようとする試みだと解釈した。これらは政治的動機についての見方であり、アンワル氏が説明した確定的な理由ではない。首相は、マレーシアが難民を無期限に受け入れることはできず、交渉相手となる当局が必要だと述べている。
ミン・アウン・フライン氏にとって、利益は送還者の受け入れにとどまらない。公式歓迎や政府高官との会談、経済界との接触は、ASEAN全体の制限が続く中でも、受け入れの拡大や経済関係の構築につながり得る。
マーストン氏は、今回の訪問による外交的影響を次のように表現した。
それによってASEANの分裂がいっそう進む
同氏は、各国が個別に取り組めば集団的な圧力が弱まり、フィリピン、シンガポール、インドネシアなど、より厳しい立場を維持する国々が難しい状況に置かれかねないと懸念した。また、関係改善は貿易や地域の連結性を回復しようとするミャンマーの取り組みの一環だと見ている。
移民や抵抗勢力は訪問に反対
マレーシアのミャンマー人移民労働者を代表する連合組織、ミャンマー問題連盟は、10月7日に全国的な就労停止を呼びかけた。同連盟は10月5日の声明で、労働者が置かれた状況を雇用主に理解するよう求め、ミン・アウン・フライン氏を迎えてもマレーシアに政治的、経済的な利益はないと主張した。ただし、呼びかけに何人が参加したかは明らかになっていない。
連盟の報道官ソー・ミン・テイン氏は、協議の影響を受ける人々の利益を、指導者間の関係より優先すべきだと述べた。
権力を握る者同士の対話が、必ずしも人々の利益にかなうとは限らない。最も重要なのは、市民の声と意思だ
連邦民主連邦樹立運営評議会は、3月30日に結成された抵抗勢力の連合体で、マレーシアに対しミン・アウン・フライン氏を正統な指導者として認めないよう求めた。同評議会の異議は、送還条件だけでなく、権力を奪取した軍事指導者を迎えることで与えられる政治的正当性に関わる。
ビルマ・ロヒンギャ機構UKも歓迎に反対した。同団体は、2012年から2017年にかけてロヒンギャに対するジェノサイドと人道に対する罪を行ったとする容疑で、アルゼンチン連邦裁判所が発付した国際逮捕状を挙げ、マレーシアにミン・アウン・フライン氏の逮捕を求めた。この要求だけでは、マレーシア当局が逮捕状に基づきどのような法的措置を取り得るか、あるいは取る意向があるかは明らかにならない。
協議後も残る課題
直ちに解決すべき課題は実務面にある。今後の送還に誰を含めるのか、本人の同意をどう確認するのか、UNHCRが収容施設に立ち入れるのか、到着後の扱いをどう確認するのかだ。協議に関する発表では、次の出発日や5000人の計画を完了する期限は示されなかった。
ISEASユソフ・イシャク研究所のミャンマー研究プログラムで上級研究員兼コーディネーターを務めるモー・トゥザー氏は、連絡経路を維持することを支持する一方、対話は合意の履行状況と説明責任に照らして評価すべきだと警告した。同氏は、正統な政府を自認する主要野党組織、国民統一政府を含む他のミャンマー関係者との関与も続けるよう求めた。
ミャンマー専門家のウー・ミン氏も、軍指導部との関与を深めることへの懸念を示す一方、そうした接触と、変更されていないASEANの集団的な制限とは区別した。この区別は重要だ。二国間の接触は広がったが、地域機構への完全復帰は合意されていない。
送還計画と外交関係の進展は、次のような経緯をたどった。
- 2021年2月：軍が権力を掌握し、ミャンマーの選挙で選ばれた政権を排除。
- 2021年4月：ミン・アウン・フライン氏がASEANの五項目合意に同意。
- 8月末：マレーシアが、ミャンマー国民1万人超を入管施設に収容していると報告。
- 9月29日：送還者1476人を乗せたミャンマー海軍の艦船3隻がルムットを出発。
- 10月5日：ミャンマー問題連盟が訪問に反対する声明を発表。
- 10月7、8日：ミン・アウン・フライン氏が政治・経済協議のためマレーシアを訪問。
- 10月8日：アンワル氏が同年の送還者数を1万493人と発表し、ASEANとの関係強化への支持を表明。
したがって、取り組みの次の評価基準は、外交上の歓迎を重ねることだけではない。マレーシアが安全で本人の意思に基づく送還を実証できるか、そして関係拡大がASEANの既存の和平合意の履行につながるかどうかだ。
要点
- マレーシアは、今年に入りミャンマー国民1万493人を送還したとしている。
- 別途、収容者5000人の送還計画があり、9月29日に1476人が海路で出発した。
- アンワル氏は10月7、8両日にミン・アウン・フライン氏を迎え、ミャンマーの将来的なASEANへの本格参加を支持した。
- 人権団体は、さらなる送還に先立ち、UNHCRが収容者と面会できるよう求めている。
- アンワル氏は最近の出発分にロヒンギャはいなかったと述べた。ミャンマー側の市民権要件により、今後もロヒンギャの大半が受け入れ対象外となる可能性がある。
- ASEANによる軍高官の参加制限に変更はない。
- 残る送還の期限や独立した監視体制は発表されていない。
