二つの憲法上の権限と、排除された州政府
アシフ・アリ・ザルダリ大統領がシェバズ・シャリフ首相の助言を受けて非常事態と州知事統治を宣言した後、ファイサル・カリム・クンディ州知事は11人の諮問評議会の補佐を受け、カイバル・パクトゥンクワ州（KP州）を統治している。連邦政府はまた、武装勢力による被害が最も深刻だとする12地区を対象に、独自の行政体制を設けた。ソハイル・アフリディ州首相は政府の拘束下にあり、同氏が率いるパキスタン正義運動（PTI）は法廷で異議を申し立てる準備を進めている。
目次
今回の介入では、パキスタン憲法第232条と第234条が併用された。両条項は異なる緊急事態を想定し、それぞれ異なる制限を設けている。連邦閣僚は、治安の悪化と憲法に基づく統治の機能不全を理由に、双方の適用が正当化されると説明する。PTIはこの説明を否定し、党創設者のイムラン・カーン氏の収監をめぐり支持者がイスラマバードへの行進を準備する中、決定は選挙で選ばれた州政府を標的にしたものだと主張している。
中心的な争点は、イスラマバードが治安を改善できるかどうかにとどまらない。州政府を排除するために必要な証拠、その排除の期間、そして州知事統治に関する別個の権限が失効した後も、非常事態を根拠に選挙で選ばれた当局者を権力から遠ざけ続けられるかどうかが問われている。
アザム・ナジール・タラール法相は、第232条に定められた期間の上限はないと述べている。また、6カ月後に州議会の立法権限が回復しても、州政府が自動的に復帰するわけではないとの見解を示した。この解釈は、アフリディ内閣は合法的に解任されたのではなく一時的に排除されたにすぎない、という憲法上の主張と整合しにくい。
介入に関する報道では、非常事態の終了日も、予定された裁判の日程も発表されていない。議会の承認、予告された法的異議申し立て、武装勢力とのつながりがあるとする政府の証拠が、対立する主張がどう審査されるかを左右する。
現在、誰が州を運営しているのか
クンディ州知事は、州の権限を行使するにあたり、諮問評議会の補佐を受けている。これとは別に設けられた12地区の体制には、追加の首席次官と、治安、行政、開発の調整を目的とする別の評議会が含まれる。この体制に関する説明では、対象地区の名称は個別に明らかにされていない。
政府は、これらの変更によって治安部隊と民政機関をより一体的な指揮下に置けると説明している。連邦閣僚は、前州政府が警察への装備供与やテロ対策部隊の強化を怠り、イスラマバードとの協力も不十分だったと非難している。
法務・司法担当国務相のアキール・マリク弁護士は、非常事態と州知事統治の双方が実施され、州議会は機能を停止し、議長は保護拘束下にあると述べている。これらの発言が示すのは、治安作戦に限った変更ではなく、選挙で選ばれた州の諸機関が広範に機能を止めている状況だ。
二つの評議会は、州内に異なる行政階層を生み出す。その具体的な権限、相互の関係、公的な説明責任をどう確保するかについては、報じられた発表では説明されていない。
第232条と第234条が求める要件
第232条は、パキスタンが戦争、外部からの侵略、または州政府の統制能力を超える国内騒乱に直面した場合の非常事態を定めている。第234条が対象とするのは別の状況、すなわち州政府が憲法に従って機能できない場合だ。したがって、深刻な治安問題と憲法に基づく統治の崩壊は、法的に同じ判断ではない。
第232条の下では連邦政府の権限が拡大するものの、州議会は立法上の役割を保持する。第234条は州の機能を引き受け、州議会から立法権限を移すことを認めている。両条項を併用すれば、治安上の非常事態と州政府への直接介入が組み合わさる。
第18次憲法改正では、国内騒乱を根拠とする非常事態に同意に関する歯止めが加えられた。州議会の決議が必要であり、決議がない場合、大統領令は10日以内に連邦議会の上下両院の承認を得なければならない。KP州議会は、そのような決議によって同意を示していない。
政治的な反対や行進の計画だけでは、それ自体でいずれの憲法上の要件も満たさない。連邦政府は、治安に関する主張を該当する法的基準に結び付ける必要がある。州議会で3分の2の多数を占めるとされるPTIの選挙上の勢力は、今回の介入に大きな政治的影響をもたらすが、法的な争点を左右するのは多数の規模ではなく憲法上の要件だ。
6カ月では期間をめぐる争いは決着しない
連邦法相のアザム・ナジール・タラール氏は、外国メディア向けの説明会で政府の解釈を次のように説明した。
「憲法第232条には期間の定めがない。ただし第234条に関して、州議会とその立法権限については、6カ月の経過後に回復する」とタラール氏は述べた。
同氏の見解は、非常事態がどれほど続くのか、州議会がいつ立法権限を取り戻すのか、州内閣がいつ復帰するのかという三つの問題を切り分けている。同氏によれば、二つ目の出来事が起きても三つ目が自動的に実現するわけではない。また、州政府は少なくとも6カ月間停止されると説明しているが、非常事態の終了日は示していない。
マリク氏は公の場でさらに踏み込み、治安状況次第で非常事態と州知事統治は6カ月を超えて続く可能性があると述べた。この発言は、第234条に基づく権限は6カ月を超えて延長できないという憲法解釈と矛盾する。第232条に基づく非常事態の継続は別の問題であり、議会の承認要件に引き続き従う。
第232条に期間の上限が定められていないからといって、法的な統制がないわけではない。非常事態の根拠、議会の承認、司法審査はいずれも重要だ。現在の体制を終了させるのに、治安状況がどの程度改善すれば十分なのか、政府は説明していない。
アフリディ内閣の地位も未解決の問題だ。1994年の「ピル・サビール・シャー対連邦政府」事件では、最高裁判事の補足意見が、第234条は大統領に州首相と州内閣を解任する権限を与えていないと判断した。補足意見とは、結論を支持する判事個人の別個の意見であり、その正確な法的効力は裁判所の拘束力ある判決と区別する必要がある。この意見に基づく主張は、州知事統治による排除そのものが、内閣の憲法上の存在を終わらせるわけではないというものだ。
過去の判決は騒乱と憲法秩序の崩壊を区別
1994年の訴訟は、ブットー政権とザルダリ政権が州首相の解任を図ったことに端を発した。シェバズ・シャリフ氏の所属政党の議員らも、判決の実現を後押しした。現在の争いとの関連で重要なのは、州の機能を一時的に引き受けることと、州議会の信任を保つ政府を恒久的に排除することの違いだ。
その1年後、パキスタン人民党がパンジャブ州のマンゾール・ワットゥー州首相の解任を図った際、ラホール高裁は第234条の適用には憲法機構の崩壊が必要だと判断した。同裁判所は、パンジャブ州ではその要件を満たしていないとした。この判決は現在の争いを判断するための基準を示すが、今のKP州の状況がその要件を満たすかどうかを決めるものではない。
1998年の非常事態をめぐる訴訟は、権利に関する別の警告を示している。ナワズ・シャリフ首相は、インドとパキスタンの核実験を受けて第232条を発動し、第233条に基づいて基本的権利を停止した。ファルーク・レガリ元大統領とイムラン・カーン氏は、この措置に異議を申し立てた。
最高裁は外部からの侵略が差し迫っていたとして非常事態を支持した。一方、シンド州の無法状態やパンジャブ州の宗派間殺害は、その目的に照らして十分な国内騒乱に当たらないとし、基本的権利の停止を無効とした。アジュマル・ミアン最高裁長官の判断は、第232条の基準の中心に国家の存立を置いた。
この経緯が重要なのは、第233条が非常事態下で権利保護を制限する道筋を設けているためだ。非常事態が存在するというだけで、そうした制限が自動的に有効になるわけではない。今回の発表では、第233条に基づいてどの権利保護が別途停止または制限されたのか、あるいは何も措置が取られていないのかは明らかにされていない。
治安関連の数字は増加を示すが、情報には欠落も
アッタウラー・タラール情報相は、KP州で記録されたテロ事件が2021～2024年の2,911件から、2024～2026年には約8,600件に増えたと述べている。同氏は増加率を195％としている。この合計数を使って計算すると増加率は約195.4％であり、公表された割合は計算上、整合している。
ただし、この比較には限界がある。対象期間の長さが異なり、どちらの期間表記にも2024年が含まれる。正確な開始日と終了日、事件の定義、基礎となるデータセットは明示されていない。これらの詳細がなければ、合計数から信頼できる年間推移を判断することはできない。
情報相はまた、2025年のパキスタン全土の事件が3,774件、2026年9月は2,857件だったと述べている。後者が9月単月の数なのか、それとも同月までの累計なのかは不明だ。これを通年の数字と直接比較すれば、読者に誤解を与えかねない。
マリク氏は、アフリディ氏が州首相に就任してから事件が増えたと述べ、被害地域で情報に基づく作戦を求めている。しかし、提示された数字ではその期間を切り分けていない。数字は深刻な治安問題があるという政府の主張を裏付けるが、アフリディ氏の就任が増加を引き起こしたことや、選挙で選ばれた州政府が憲法上機能し得なくなったことを、それだけで証明するものではない。
武装勢力とのつながりは依然として疑惑
アッタウラー・タラール情報相は、州政権が非合法化されたパキスタン・タリバン運動（TTP）と協力していたと主張している。また、アフガニスタン国境付近を移動中のPTI支持者が武装勢力の支援を受けたとも主張した。PTIのスポークスマン、ズルフィカール・ブハリ氏は疑惑を否定し、党の弁護士が非常事態宣言への異議申し立てを準備していると述べた。
情報相は記者会見で政府の立場を次のように説明した。
「国内で、テロリストに同情したり、テロリストを支援したりする州政府を認めるわけにはいかない」と同氏は述べた。
タラール氏は政府が証拠を持っていると述べ、PTIとTTPの接触疑惑に関する資料を公表すると約束している。しかし、今回の発表で説明された公表済みの証拠からは、疑惑とされた協力関係は確認できない。したがって、この非難は立証済みの事実と区別されなければならない。
TTPはアフガニスタンのタリバンとは別組織だが、緊密な同盟関係にある。イスラマバードは、アフガニスタンのタリバン当局がTTPの武装勢力をかくまっていると非難し、カブールはこれを否定している。連邦閣僚は、アフガニスタン情勢や武装勢力をめぐるKP州との意見の相違が、テロ対策の統一方針を妨げたと述べている。PTIは連邦政府の政策に欠陥があると主張し、カーン氏の釈放確保は州の治安問題とは別の争点だとしている。
拘束と、予想を下回った抗議活動
アッタウラー・タラール情報相は、アフリディ氏が予防拘束されていると認める一方、逮捕は行われていないと述べている。予防拘束とは、通常の刑事逮捕に必ずしも伴う形ではなく、予想される脅威を防ぐ目的で人を拘束することを意味する。用語上の区別だけでは、アフリディ氏の拘束の法的根拠、認められる期間、適用される保護措置は明らかにならない。
警察幹部2人は、非常事態の宣言以降にKP州で拘束されたPTI党員は計278人だと述べた。一方、PTIのサルマン・アクラム・ラジャ事務局長は、党員数百人が逮捕されたと別途主張している。警察幹部は「拘束」、党側は「逮捕」と表現しているが、人数の規模はおおむね一致する。
PTIはまた、警察が平和的なデモ参加者に発砲したと主張している。直後の状況に関する報道では、この主張は独立に確認されていない。当局は予防措置として州内の学校を1日休校としたが、道路や市場は人通りがあり、営業していたと報じられた。
抗議活動の規模は、アフリディ氏の予測を下回った。同氏の政権が停止されれば100万人、または200万人が集まると警告していたと、報道によって人数が異なる。これらは政治的な予測であり、実際に確認された参加者数ではない。発表後のデモは点在する小規模な集団にとどまり、集まった支持者の大半は解散し、月曜日にはイスラマバードでPTIの抗議活動は報告されなかった。
交渉決裂、議会と裁判所へ
合意に至らなかった交渉について、連邦政府とPTIは異なる説明をしている。アザム・ナジール・タラール法相は、当局はPTIにイスラマバード行進の中止を求めたのではなく、アフリディ氏が州の治安を優先するとの確約を求めたと述べた。同氏によれば、PTI側の代表は代わりにカーン氏の釈放に焦点を当てた。
PTIは、2023年8月から収監されているカーン氏に、民間病院で医療を受けさせることも求めている。政府は、同氏は医学的に問題がなく、入院の必要はないとしている。カーン氏と弁護団は、汚職などの罪状は政治的動機に基づくものだと否定している。
ラジャ氏は、会議の延期を含め、協議に関する事項はシャリフ首相とマウラナ・ファズルル・レーマン氏の間で決着していたが、政府は会議中にファズルル・レーマン氏へ、方針を実行に移すと伝えたと述べている。また、すべての問題で合意したことは一度もなく、政府は交渉の議題を変更したと非難している。これらの説明は、報道に登場する他の参加者によって確認されていない。
直近の経緯は次の通りだ。
- 前週、連邦政府とPTIの協議は合意に至らず終了した。
- 日曜日、大統領はKP州に非常事態と州知事統治を宣言した。
- 月曜日、閣僚は介入を擁護し、その期間について説明した。PTIは法的な異議申し立てを表明した。
- 火曜日午後6時15分（現地時間）に向け、大統領はイスラマバードで上下両院の会期を招集した。
これらの日の暦上の日付は報道で明らかにされていない。議会の会期は法案審議と国家的重要事項を扱うために招集されたが、非常事態の承認に関する特定の採決が行われるとの確認はない。ラジャ氏はPTIが1日以内に裁判所へ申し立てる意向だと述べているが、提出の完了や審理の日程はここでは確認されていない。
PTIのシャフカット・アッバス・アワン氏は、議員辞職は現時点で党内の検討対象になっていないと述べた。最終判断はカーン氏に委ねられるという。当面、発表された対応の中心は、議席を放棄することではなく訴訟だ。
過去の介入が示す政治的な警告
2009年2月、ザルダリ氏はパンジャブ州に州知事統治を導入し、シェバズ・シャリフ氏率いる政権を排除した。シャリフ氏は当時、その介入に反対していた。今回、同じ大統領がシャリフ氏の助言を受けて対立する州政権に対して行動した。政党の連邦政府による介入への立場が、政治状況によって変化し得ることを示している。
さらに深刻な歴史上の例は1973年にさかのぼる。ズルフィカール・アリー・ブットー氏は、テロ、背信行為、敵対勢力への支援を理由に、バロチスタン州の国民アワミ党内閣を解任した。当時の北西辺境州でムフティ・マフムード氏が率いていた同盟政権は、抗議のため辞任した。その後、バロチスタン州で4年間の反乱が続き、辺境州でも暴力が発生した。
この経緯は、KP州が同じ道をたどることや、過去の紛争が解任だけに起因したことを証明するものではない。しかし、問題を抱える地域で選挙による州指導部を排除した結果、安定がすぐに戻るのではなく、政治的疎外が深まった事例が過去にあることは示している。
現政権は治安面の連携強化を約束している。それでも憲法上の根拠を示すには、なぜその目的のために選挙で選ばれた機関を排除する必要があったのか、PTIに対する疑惑をどの証拠が裏付けるのか、どのような条件で州政府に権限を戻すのかに答えなければならない。これらは議会と裁判所が検討すべき具体的な問題であり、介入を一時的と宣言するだけでは解決しない。
要点
- KP州では第232条に基づく非常事態と第234条に基づく州知事統治が併用され、ファイサル・カリム・クンディ州知事を11人の評議会が補佐している。
- 非常事態の期間、第234条に関連する6カ月の制限、アフリディ内閣の復帰は、それぞれ別個の法的問題だ。
- 政府はPTIとTTPのつながりを主張し、PTIはこれを否定して裁判所への申し立てを予定している。
- 当局はPTI党員278人の拘束を発表しているほか、アフリディ氏と州議会議長も拘束下にあると報じられている。
- 報告された治安関連の合計数からは195.4％の増加が示されるが、対象期間の重複と定義の不明確さから比較には限界がある。
- 非常事態の終了日、確認済みの裁判期日、具体的な議会承認の採決はいずれも明らかになっていない。
