法律で約束された市民権、実務で失われた権利
ミャンマーの1982年市民権法には、ロヒンギャに長く影響を及ぼす保護規定が盛り込まれていた。第6条は、すでに市民と認められていた人々の市民権を維持すると定めていた。しかし1989年に全国規模で行われた身分証明書の切り替えで、多くのロヒンギャは旧証明書を返納したものの、権利を行使するために必要な新しい証明書を受け取れなかった。
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コフィー・アナン元国連事務総長が委員長を務めたラカイン州諮問委員会は、2017年の最終報告書でこの制度の破綻を記録した。独立後の1948年に投票し、代表を選出していたコミュニティーが、2015年の総選挙では大部分が排除されるに至った経緯を説明する一助となる。
オーストラリア内務省の説明資料によると、2014年時点でロヒンギャの約90％が「ホワイトカード」と呼ばれる臨時身分証明書を所持していた。これらのカードは2010年の投票を認めるものだったが、市民権を与えるものではなかった。2015年にカードが無効化されたことで、不可欠な身分証明書と、多くのロヒンギャが選挙に参加する根拠の両方が失われた。
ブティダウン選出の元国会議員、シュエ・マウン氏は、この転換を自ら経験した。2010年に当選したが、5年後には市民権を理由に再選を目指すことを禁じられた。現在はアラカン・ロヒンギャ国民会議の議長を務め、アラカン平和・人権研究所を率いている。
同氏の経験は、別々に論じられることの多い危機の二つの側面、法的承認の喪失と政治的権力の喪失を結びつけている。一般の家庭にとって、同じ身分証明制度は学校、仕事、移動、医療へのアクセスも左右する。
1982年法以前から狭められた承認
ミャンマーの初期の市民権制度には、新国家の構成員となるための複数の道筋があった。1948年連邦市民権法は、血統や出生による権利を認める一方、帰化、つまり要件を満たした人が市民となる手続きも認めていた。
エリザベス・L・ローズ氏は、Citizenship Studies誌に掲載された市民権の法制史の中で、初期の制度は血統による市民権と国内出生による市民権を組み合わせていたと述べている。法律上の資格は広く認められていたが、行政実務ではしばしばその範囲が狭められた。
1951年以降、多くのロヒンギャは、ビルマ国民と認められた他の住民と同様に国民登録証を受け取った。政府機関は所持者を市民として扱い、ロヒンギャは1950年から1962年までの議会制時代に選挙に参加した。ウー・ヌ首相も1950年代、ロヒンギャを土着の民族コミュニティーと呼んでいた。
1962年の軍事クーデター後、制限は強まった。政府職員は国民登録証に「所持していても市民権を必ずしも証明するものではない」との但し書きを付け、ロヒンギャの地位に異議を唱えるようになった。子どもが市民として認められることも難しくなった。
1978年の「ナガミン」市民権審査作戦では、逮捕の脅しのもと、シットウェとラカイン州北部のロヒンギャに書類の提示が求められた。オーストラリアの説明資料は、約28万人がバングラデシュに逃れ、そのうち約15万人が有効な身分証明書を所持していたと推計している。その後、多数が帰還させられたが、以前の法的地位は回復されなかった。
血統を軸に築かれた序列
1982年法は、政府に認められた民族集団への所属を市民権の中心に据えた。政府が最終的に認定した135の集団にロヒンギャは含まれなかった。こうした区分に属さない人々にとって、血統と居住歴の証明は、法的承認を得るための厳しい道のりとなった。
同法は一般に、完全市民、準市民、帰化市民の3区分を定めたものと説明される。ローズ氏は、市民権の序列の中で国内出生による市民権も区別し、4種類に分類している。どちらの説明も、市民権への道筋と各地位に伴う権利に格差があることを示している。
オーストラリア内務省の無国籍に関する説明資料は、2021年6月2日時点で、第6条が既存の市民権を維持していたと説明している。一方で、要件を満たすロヒンギャへの証明書の再発行を政府職員が拒み、旧証明書を没収、破棄したり、返却しなかったりすることもあったと記している。
申請者は出生証明書、世帯記録に加え、両親、祖父母、曾祖父母に関する情報の提出を求められることがあった。そのため古い証明書を失うと、次の申請はさらに難しくなった。また、政府職員には審査を決める幅広い裁量が与えられていた。
ローズ氏は、こうして生じる状態を「市民権の先送り」と呼ぶ。本人の地位が何年も確定しないまま、その影響が子どもにまで及ぶという。同氏の研究は、ロヒンギャの経験を、タミル人、中国系住民、グルカ人など、帰属を繰り返し審査される他の少数派にも及ぶ広範な傾向の中に位置づけている。
ホワイトカードが選挙の分断線となるまで
当局は1995年、ラカイン州の身分証明書を持たないイスラム教徒や帰還難民に、一般にホワイトカードと呼ばれる臨時登録証の発行を始めた。最終的に約70万人のロヒンギャがカードを受け取った。カードは合法的な居住の根拠となり、結婚や渡航の許可申請など、日常的な手続きにも使われた。
ホワイトカード所持者は、2008年の憲法改正国民投票と2010年の総選挙で投票できた。2010年の選挙後、ロヒンギャ3人が連邦議会議員を務めた。これに先立つ1990年にも、ロヒンギャは議会で4議席を獲得していた。
テイン・セイン大統領は2015年2月11日、ホワイトカードを無効化すると発表し、4月1日から5月31日までの返納を求めた。憲法裁判所も臨時カード所持者には投票資格がないとの判断を下した。その結果、ラカイン州のイスラム教徒の大多数が選挙権を失った。
2016年12月までに、約39万人のロヒンギャとカマン系イスラム教徒がカードを返納した。多くは受領証しか渡されず、別の市民権確認手続きに進むよう求められた。世帯名簿が唯一残された身分証明となった家庭もあった。
アナン委員会は、排除が政治制度全体に及んでいると指摘した。市民権要件は政党の設立と党幹部への就任、立候補、公務員への採用を左右していた。2015年の選挙後、ラカイン州のイスラム教徒は連邦レベルでも州レベルでも代表を持たなかった。
政治的排除につながった節目
ミャンマーの市民権危機は、法律、行政上の作戦、選挙に関する決定が積み重なって進行した。主な節目を見ると、より確かな承認が徐々に臨時の身分証明に置き換えられていったことが分かる。
- 1948年：独立と市民権法制定により、血統、出生、帰化を通じた市民権への道筋が設けられる。
- 1962年：軍政が始まり、その後ロヒンギャの市民権と身分証明に対する異議が強まる。
- 1978年：「ナガミン」審査作戦で、バングラデシュへの大量流出が起きる。
- 1982年：血統と認定民族集団を軸とする序列を定めた新市民権法が制定される。
- 1989年：市民権審査で旧書類を返納した多くのロヒンギャに新しい証明書が発行されない。
- 1995年：当局がラカイン州の身分証明書を持たないイスラム教徒や帰還難民にホワイトカードを発行し始める。
- 2010年：ロヒンギャが投票し、3人が連邦議会議員を務める。
- 2015年：ホワイトカードが無効化され、大多数のロヒンギャが投票権と被選挙権を失う。
- 2017年：アナン委員会が市民権法の見直しを勧告。軍の暴力により、バングラデシュへの大規模な避難が起きる。
- 2020年：ロヒンギャの団体とフォーティファイ・ライツが、11月8日の選挙を前に難民の投票参加を求める。
- 2021年：軍が権力を掌握し、再び選挙資格をめぐる疑惑を持ち出す。
ローズ氏によると、2021年2月のクーデター後、軍の統制下にあるメディアは、35万人の有権者が市民権審査カードを所持していなかったと主張した。同氏の分析は、長期化する申請審査と厳しい書類要件が、市民権制度の継続的な特徴であると指摘している。
確認カードが信頼構築につながらなかった理由
国民確認カード（NVC）は、市民権そのものではなく、審査手続きに入るためのものだった。多くのロヒンギャは、すでに持っていると考える地位について改めて審査を受けることになるとして、カードの受け入れに反対した。
2014年7月に始まったミャボン郡区の試験事業では、申請者に自らを「ベンガル人」と記載するよう求めた。オーストラリアの説明資料によると、2015年7月までに、最初の申請者1,280人のうち105人が完全市民権を、459人が帰化市民権を得た。少なくとも14件の申請は却下された。
アナン委員会は、2016年に重要な変更があったと記録している。NVC申請が再開された際、民族や宗教の記載は正式には求められなくなった。それでも、民族に関する記載が一部のケースで引き続き含まれていたとの苦情が寄せられた。ベンガル人として登録するよう求められた過去の要件は、すでに信頼を損なっていた。
委員会のラカイン州最終報告書が引用した政府の数字によると、イスラム教徒約4,000人がカマン系住民9,000人とともに、市民または帰化市民として認められていた。州内に無国籍のイスラム教徒が推定100万人いることを踏まえると、4,000人は約0.4％に当たる。NVCを受け取ったイスラム教徒は約1万人だった。
フォーティファイ・ライツが2019年に発表した102ページの報告書『ジェノサイドの道具』は、NVC手続きにおける強制を記録した。オーストラリアの説明資料によると、国連特別報告者トム・アンドリュース氏は2021年3月、市民権はほぼすべてのロヒンギャにとって取得不可能であり、非公式な高額手数料や過度な証拠要件も課されていると述べた。
書類の欠落が家庭にもたらすもの
世帯名簿には住民、住所、個人情報が記録される。ラカイン州北部では、当局がロヒンギャ世帯を毎年確認してきた。検査時に不在の人は名簿から削除されるおそれがあり、居住を証明する力が弱まるだけでなく、入国管理法違反による逮捕の危険も高まる。
子どもは生まれたときから困難に直面する。オーストラリアの説明資料によると、出生証明書の取得が制限され、2016年1月には新生児のロヒンギャを世帯名簿に追加する煩雑な手続きが導入された。書類を持たない親は、子どもの記録を確保するのに苦労することがある。
世帯登録は、身分証明書の取得、就学、医療サービス、電気や水道の利用、結婚許可、渡航許可に必要となる。そのため、記載が一つ欠けるだけで、家庭生活の複数の側面に同時に影響が及ぶ可能性がある。
アナン委員会は2017年、約12万人が避難民キャンプに閉じ込められたままで、その大半が全面的に外国からの援助に依存していると推計した。その一部は有効な市民権書類を持っていた。移動制限により、ラカイン州のイスラム教徒が経営する事業者や労働者は、経済活動に自由に参加できなかった。
委員会は、市民権、宗教、民族にかかわらず、教育、医療、生計手段へのアクセスを確保するよう求めた。その勧告は移動の自由とサービスの結びつきも指摘した。学校に通う許可や治療を受ける資格があっても、そこへ移動できなければ実際の価値は限られる。
難民はバングラデシュから政治参加を求めた
アラカン・ロヒンギャ平和・人権協会は2020年5月3日、ミャンマーの連邦選挙管理委員会に書簡を送り、バングラデシュの難民キャンプ内で有権者登録と投票を行う手配を求めた。
7月2日、同委員会は、国外にいるミャンマー国民が11月8日の選挙で期日前投票できると発表した。フォーティファイ・ライツは、既存の身分記録やその他の証拠を用いて資格を確認し、ロヒンギャ難民にも選挙参加を認めるよう政府に求めた。
フォーティファイ・ライツの最高経営責任者マシュー・スミス氏は、同団体の2020年7月の声明で、投票前に手配を整えることは可能だと主張した。
ロヒンギャは過去の選挙で投票しており、11月にも投票する権利がある。大規模な不在者投票は実施可能だ。政府には、次の選挙を自由で公正なものにするための十分な時間がある
フォーティファイ・ライツは、2004年のアフガニスタン大統領選で、パキスタンとイランにいた約85万人のアフガニスタン難民が投票した例を挙げた。同団体は、世帯名簿、過去の身分証明書、国連の書類、証言を利用し、ロヒンギャの選挙参加と市民権回復を支援することを提案した。
同団体は2020年1月から6月にかけて、女性17人を含むロヒンギャ難民29人に聞き取りを行った。複数の難民が、NVC手続きを帰還の障害として挙げた。マウンドー郡区出身の40歳の女性は、反対する理由をこう説明した。
そこでNVCを受け入れるよう強制される限り、私たちは帰りません。NVCを受け入れれば、私たちはバングラデシュの人になってしまいます
この言葉には、審査によってミャンマーでの承認が回復するのではなく、外国人としての地位が確定してしまうのではないかという不安が表れている。難民が求めていたのは、帰郷の道だけでなく、国内で安定した法的地位を得ることでもあった。
改革案は市民権と安全保障を結びつける
国際司法裁判所とは別の法的機関である国際法律家委員会は、説明資料『ミャンマーの市民権法と人権：なぜ法改正は緊急かつ可能なのか』で、より広範な問題を検討した。同委員会によると、2014年の国勢調査で数えられた人々の25％超が法的身分を持っていなかった。
同委員会の市民権改革に関する説明資料は、法改正、政治参加を保障する憲法上の保護、そして人種や民族による差別を防ぐ暫定措置を提案した。2008年憲法第347条は、すべての人に法の下の平等を保障する一方、医療や教育を含むその他の権利を市民に限る規定もある。
アナン委員会は、民族と市民権の結びつきを見直し、市民の区分間の差をなくし、無国籍の永住者が市民権を取得できる方法を設けるよう勧告した。また、明確な期限を定めた透明で自発的な確認手続きも求めた。これらの勧告では、改革を完了するための拘束力ある日程は定められなかった。
国際的な法的措置も新たな保護の層を加えた。2020年1月23日、国際司法裁判所は、ガンビアが提起したジェノサイド訴訟で暫定措置を全員一致で命じた。ミャンマーには、ジェノサイド行為を防止し、証拠を保全し、措置の履行状況を報告する義務が課された。報告は当初2020年5月に行い、その後は訴訟手続き中、6カ月ごとに提出することとなった。
シュエ・マウン氏は、人道支援、責任追及、難民の帰還を政治的包摂と一体で進めなければならないと訴えている。差別のない市民権の保障、市民の安全、ロヒンギャが自らの将来に関する決定に実質的に参加することを求めている。また、互いに戦闘を続ける軍とアラカン軍の双方が、ロヒンギャを排除する政策を取っているとも主張する。
実務上の要求は相互につながっている。信頼できる書類、平等な市民権、移動の許可、サービスへのアクセス、そして代表を選ぶ権利だ。どれか一つを回復しても、他の制限を残せば、日常生活の重要な部分は依然として政府の裁量に委ねられる。
要点
- 1982年市民権法第6条は既存の市民権を維持すると定めていたが、身分証明書の運用により、多くのロヒンギャは実効性のある承認を得られなかった。
- ホワイトカードは2010年の選挙参加を可能にしたが、無効化によって2015年には大多数のロヒンギャが排除された。
- 国民確認カードは審査手続きを開始するもので、市民権を保証するものではなかった。
- 身分証明書や世帯記録の欠落は、教育、医療、雇用、移動を制限する。
- ロヒンギャ難民は2020年の選挙を前に、バングラデシュでの投票手続きを求めた。
- 法律機関や諮問機関は、市民権改革、サービスへの平等なアクセス、政治参加の拡大を提案した。
