3年度の予算に憲法上の制限
フィリピン最高裁判所は、議会が4,495億ペソと179億9,000万ペソをそれぞれ増額したことを理由に、2024年度と2025年度の国家予算法を違憲と判断した。また、2026年度予算の予備的支出を定めた2つの条項の適用を禁じた。
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2026年10月20日に発表されたこの判決は、マーヴィック・M・V・F・レオネン上席判事が執筆した。議会が承認できる予算額の上限に加え、予算成立後に公金の使途を決める行政府の裁量範囲も問う内容となった。
最高裁は、議会が大統領の勧告額を超えて歳出総額を増やしたと認定した。2024年度は、所定の財源条件が満たされた場合にのみ支出可能となる「非計画歳出」が増額された。2025年度は、公共事業道路省（DPWH）の特別道路基金が対象となった。
判決はまた、2026年度一般歳出法（GAA）第XLIII章の特別条項1(a)と(b)の適用を恒久的に禁じた。これらの条項は、行政府に歯止めのない支出権限を与え、どの支出を優先すべきかを決める十分な規則を欠いていたと最高裁は判断した。
2024年度と2025年度の予算に基づく、取り消し不能な事業から善意で恩恵を受けた人々は、「事実上の効力の法理」と呼ばれる法原則により、限定的な保護を受ける。一方、問題となった支出に責任を負う当局者の責任追及については、最高裁は適切な裁判機関の判断に委ねた。
違憲とされた内容
2024年度一般歳出法に当たる共和国法第11975号は、議会が非計画歳出を通じて大統領勧告の歳出総額を実質的に4,495億ペソ増額したとして、違憲と判断された。歳出予算とは、定められた目的のために公金を支出する法的許可を指す。
2025年度一般歳出法に当たる共和国法第12116号も、議会がDPWH特別道路基金に179億9,000万ペソを上乗せし、歳出総額を大統領の勧告額より増やしたとして違憲とされた。2024年度の増額は、この道路基金の増額のおよそ25倍に上った。
最高裁は別途、複数の機関の一般基金内特別会計を127億5,000万ペソ増額したことが、行政法典第VI編第4章第25条に違反すると判断した。同条は、特別予算条項の金額を大統領の提案額より増やすことを禁じている。
対象となった3年度の予算では、それぞれ異なる法的措置が取られた。
- 2024年度：最高裁は、故エドセル・ラグマン下院議員の申し立てを認め、非計画歳出の増額を争った元上院議員アキリノ「ココ」・ピメンテル3世らの申し立てを一部認めた。
- 2025年度：最高裁は、特別道路基金の増額を争った「フィリピン人の平和・正義・進歩運動」などの申し立てを認めた。
- 2026年度：最高裁は、非計画歳出を巡り、カロオカン市第2選挙区選出のエドガー・エリス下院議員と「マママヤン・リベラル」所属のレイラ・デリマ下院議員らの申し立てを一部認めた。
予備費に支出規則が必要な理由
非計画歳出は、所定の条件のもとで財源が確保された場合に支出するための準備を政府に認める。条件には、歳入が目標を上回ることや、外国からの無償資金協力・融資が利用可能になることなどが含まれる。
これに対し、計画歳出は、見込まれる財源を裏付けとして政府があらかじめ計画した支出だ。徴収額が見込みを下回った場合、この違いが重要になる。見込んだ収入が得られなくても、政府にはなお履行すべき計画上の支出があるためだ。
最高裁は、非計画歳出を憲法に適合する予算の一部として認めることは可能だとした。判決の説明では、そのために必要な歯止めを次のように示した。
非計画歳出は、それ自体が違憲というわけではない。しかし、財政規律、透明性、説明責任を守るため、明確な上限と歯止めが必要だ
最高裁が懸念したのは、条件が緩ければ、計画事業の財源が圧迫される一方で、行政府が予備費を容易に引き出せるようになることだった。判決は、資金を利用できる条件と、その使途を定める規則の双方を議会が明確にするよう求めた。
2024年度予算の組み替え
最高裁によると、下院と上院の法案の相違を調整する両院合同協議委員会は、2024年度予算の策定過程で、事業・活動・プロジェクトを計画歳出から非計画歳出へ移した。
委員会はまた、「政府インフラ・社会プログラム強化支援（SAGIP）」と「外国援助事業支援」への配分を増やした。計画支出を予備費の区分に移したことで、計画歳出の枠内に、ほかの項目を増額するための余地が書類上生まれた。
最高裁は、こうした変更によって議会が見せかけの財政余地を作り出したと述べた。実際には、支出条件が満たされれば政府は当該事業にも支出する考えだったにもかかわらず、事業を別の予算区分に移すことで、計画歳出の欄が空いているように見えた。
増額の対象には、DPWHの基礎インフラ事業、格差解消のための持続可能なインフラ事業、保健省による貧困層向け医療支援、社会福祉開発省の「低所得世帯支援プログラム（Ayuda sa Kapos ang Kita Program）」、労働雇用省の「不利な立場にある、または離職した労働者への就労支援プログラム」が含まれた。
これらの配分により、予算を巡る争いは、インフラ、医療支援、所得補助、就労支援に関わることになった。最高裁が焦点を当てたのは、議会による支出の組み立てと承認の方法であり、とりわけ変更が大統領の勧告した歳出総額の上限を守っていたかどうかだった。
SAGIPが違法な一括計上とされた理由
2024年度と2025年度の非計画資金に含まれたSAGIPについては、別途、憲法違反との判断が示された。最高裁は、予算成立後に行政府が支出先を特定または配分できる仕組みであり、憲法上は議会に属する権限を行使させるものだとして、違法な一括計上と認定した。
一括計上では、法律自体に必要な支出先を定めず、広い項目のもとに資金をまとめる。今回、最高裁は、予算成立後まで資金の使途に関する判断が過度に先送りされていたと認定した。
最高裁は、問題となった予算におけるSAGIPの仕組みを次のように表現した。
DPWHの洪水対策事業などのインフラ向け一括配分をひそかに蓄える受け皿
最高裁の説明では、洪水対策事業が具体的な支出目的の一つとして挙げられた。憲法上の問題は、誰が配分を決めたのか、また行政府が執行に着手する前に議会が十分具体的な法的根拠を設けていたかどうかにあった。
非計画歳出を適法にする4つの条件
最高裁は、非計画歳出が憲法に適合するための4要件を定めた。これらの要件は、予備的支出を具体的かつ条件付きのものとし、政府の財政計画に整合させることを議会に求めている。
- 一括計上をしない：必要な支出先の判断を先送りする広範な配分を、非計画歳出に含めてはならない。
- 財源条件を明確に区別する：計画歳出と非計画歳出について、新たな収入と、税収以外の追加収入の使途を議会が明確に区別しなければならない。
- 支出の優先順位を定める：複数の目的に使われる歳出について、どの支出に先に資金を充てるかを決める十分な基準を議会が定めなければならない。
- 予備費の役割を限定する：非計画歳出は国家財政計画の枠内に収め、所定の条件に左右される限定的な歳出としなければならない。
第2の要件は、計画歳出を優先する原則を示している。新たな収入は通常、計画済みの支出に充てるべきであり、非計画歳出に計上するには明確かつ説得力のある理由が必要となる。最高裁は、外国資金の援助を受ける事業を、正当化し得る例として挙げた。
優先順位の規則は、実務上の別の問題にも対処する。同じ条件付き財源を複数の目的が奪い合う場合、行政府に無制限の裁量を委ねず、選択を導く基準を議会が設けなければならない。
国家財政計画とは、政府の支出と財源調達に関する計画を指す。予備的な歳出をその計画に沿わせることで、予算のほかの部分と同じ財政上の制約のもとに置くことができる。
2026年度の禁止措置の対象
2026年度一般歳出法第XLIII章の特別条項1(a)と(b)は、こうした憲法上の基準を満たさなかった。最高裁は、行政府に歯止めのない支出権限を与え、歳出総額の上限に関する制約に違反し、優先順位の基準を欠き、一部は禁じられた一括計上に当たると判断した。
適用の恒久禁止は、上院、下院、行政長官府、予算管理省の長官代行を対象とする。これらの機関・当局者は、問題となった2条項を実施できない。
2026年度予算に対する措置は、これらの特定条項を対象としている。一方、2024年度と2025年度については、予算法律そのものが違憲と宣言され、すでに実施された一部の措置には限定的な保護が認められた。
議会には予算変更の説明責任
両院合同協議委員会は、その権限の範囲と、決定を裏付ける記録についても審査を受けた。最高裁によると、委員会が解決できるのは、法案の下院案と上院案の間に実際に存在する相違に限られる。
最高裁は、問題となった予算変更を説明する委員会の協議記録がなかったと認定した。委員会報告書は予算項目の増減を説明せず、変更を裏付ける資料も提出しなかった。これは上下両院の規則に反していた。
公金の流れを追う読者にとって、こうした記録があれば、議員が何を変更し、なぜ変更したのかが分かる。判決は、委員会による調整作業の範囲を明確に区切り、両院間の意見の相違を解消する際には、各院の規則に基づく記録を求めている。
すでに給付された支援の扱い
「事実上の効力の法理」は、法律が違憲と判断される前に、その法律に基づいて取られた措置を扱う法理だ。最高裁はこれを2024年度と2025年度の予算に適用したが、保護の対象は、受給者が善意で恩恵を受けた取り消し不能な事業に限った。
平たく言えば、最高裁は、すでに取り消せない効果が生じている事業があり、受給者が政府の措置を誠実に信頼した可能性を認めた。ただし、保護はこうした事情に限られ、2つの予算に基づくすべての支出に自動的に及ぶわけではない。
最高裁は、支出を承認または実施した責任者について、受給者とは別の扱いになると次のように説明した。
適切な裁判機関が善意で行動したと明示的に認定しない限り、この法理は立案者、提案者、実施者を刑事・民事・行政上の責任から免責しない
したがって、関係者が善意で行動したか、また責任を負うかは、適切な裁判機関が判断する。判決の説明は、影響を受けるすべての支払いや事業を特定しておらず、支払いごとの返還手続きも定めていない。受給者にとって重要なのは、善意で受け取った取り消し不能な事業に対する保護が限定的に認められる点だ。
要点
- 最高裁は、非計画歳出が4,495億ペソ増額されたことを理由に、2024年度予算を違憲と判断した。
- 2025年度予算は、DPWH特別道路基金が179億9,000万ペソ増額されたことを理由に違憲とされた。
- 複数の特別会計を127億5,000万ペソ増額したことも、行政法典に違反した。
- 2026年度予算の非計画歳出を定める2条項は、恒久的に実施が禁じられた。
- 非計画歳出は、具体的な配分、明確な執行条件、支出の優先順位、国家財政計画との整合性を備えれば認められる。
- 善意で行動した人々が恩恵を受けた取り消し不能な事業への保護は、当局者の責任を自動的に免除しない。
