鉱業の利益を誰が得るのか、新たな決着の試み
ブータンの改正鉱山・鉱物法案は、2026年11月12日から12月28日まで予定される国民議会の冬季会期を前に内閣に提出された。所有権、管理、鉱業利益の分配をめぐる議論は、2021年6月に行き詰まっていたが、再び審議されることになった。
目次
地質鉱山局は、1995年鉱山・鉱物管理法の抜本改正案の一環として、戦略鉱物に関する規定を見直した。同法は議員らが審議に臨む時点で制定から31年となる。サンゲイ・カンドゥ国民議会副議長は、鉱業関連法案は会期中に審議される見通しの新法案3件のうちの一つだと述べた。ただし、議事日程はまだ確定していない。
この問題は、国の歳入から個々の鉱山周辺の粉じん、水、雇用にまで関わる。鉱業の法人所得税は2025年に12億7,140万ヌルタムに達した。一方、政府は罰則の強化、国内での加工促進、地域住民が利益の一部を受け取る新たな仕組みを検討している。
ブータンは世界の製造業においても、一定の存在感を示している。米地質調査所（USGS）のブータンの鉱物資源概況によると、同国は2024年のフェロシリコン生産で世界7位に入り、世界生産量の推定2.1％を占めた。鉄とケイ素の合金であるフェロシリコンは、製鉄に使われる。
同機関によると、鉱物資源は2024年のブータンの国内総生産（GDP）の2.0％を占めた。議会が判断すべき中心的な課題は、国有資源を国民のための歳入と地域の利益に結びつけながら、事業者にとって実行可能な条件を整え、土地を保護する方法だ。
法案が再び冬季会期に持ち込まれるまで
以前の対立では、国民議会と国家評議会の合同委員会が6回会合を開いたものの合意に至らなかった。2021年6月、キンレー・ワンチュク委員長が委員間の合意形成に失敗したと報告し、議長が法案の審議延期を決めた。
政府が新たな規則を整備し、後に改正法案を策定する間も、規制は1995年法に基づいて続けられた。主な経緯は次の通り。
- 2020年：従来の鉱山・鉱物法案が、鉱物資源の許認可、規制、配分に関する新たな枠組みを提案。
- 2021年6月：両院が相違点を解決できず、議会が法案を審議延期。
- 2022年：経済省が鉱山・鉱物管理規則を発出。
- 2024年6月15日：ゲム・ツェリン・エネルギー・天然資源相が、規則の見直しと公的・民間双方の参加を検討する方針を説明。
- 2025年3月：IGF鉱業政策枠組み評価が、許認可、監視、地域住民との協議、利益配分に関する課題を指摘。
- 2026年：地質鉱山局が、予定される冬季審議を前に改正法案を内閣に提出。
同局によると、改正案は2017年鉱物開発政策に沿っており、2023年鉱物探査ガイドラインと2022年規則を踏まえている。政府はこの法案を、10X経済ロードマップおよびダイヤモンド戦略とも関連づけている。
国有と操業権
地質鉱山局の2020年法案は、鉱物資源に対する権利は国に帰属すると定めていた。また、確認された鉱物埋蔵量を競争入札または国有企業に割り当て、戦略鉱物や埋蔵量については政府が別途決定することを提案していた。
所有と操業は、議論の異なる側面だ。国は鉱床を所有しつつ、リース契約に基づいて企業に鉱物の採掘・販売を認めることができる。対立の焦点は、誰にその許可を与えるのか、事業者が何を支払い、その収入をどのように国民に還元するのかにある。
国家評議会の立場は、鉱物資源の国有を定める憲法第1条第12項と、貧困および富の集中に関する第9条第7項に基づいていた。議論では、公正な競争や独占の制限に関する他の規定も引き合いに出された。
国家評議会は、国有企業を支持する根拠として過去の商業データを挙げた。民間企業JMCLが2019年に申告したドロマイトの輸出価格は1トン当たり520ヌルタムだったが、2020年に鉱山が国有のステート・マイニング・コーポレーション（SMCL）に割り当てられた後は1,150ヌルタムになったという。また、SMCLの2019/20年度の税引き後利益は1トン当たり802ヌルタムで、2018年のドゥルク・サタイア・コーポレーションの398ヌルタムを上回ったとした。
これらの数字は、鉱業権の配分が政治的な争点になった理由を示している。国家評議会は、国有企業が操業すれば、ブータンがより多くの価値を取り込めると主張した。政府は現在、公的部門と民間部門の双方が参加する枠組みを検討している。
法的枠組みが重要な理由
1995年法は重要事項を明確に定めていないか、規則や規制に委ねており、議会のより強い承認を必要とする判断をめぐって改正の必要性が高まっている。規則は法的権限の範囲内で行政府が改定できるが、法律の改正には議会の手続きが必要となる。
以前の法案からは、鉱業改革が広範囲に及ぶ可能性がうかがえる。同案は1995年鉱業法の廃止に加え、2009年地方自治法、1995年森林・自然保護法、2011年水法の一部条項の廃止を提案していた。また、検査、リース契約の執行、鉱山跡地の修復、歳入徴収を担う独立した鉱業規制庁の設置も盛り込んでいた。
2021年の審議延期をめぐっては、手続き上の争点も残っている。憲法第13条第8項は、法案を提出した院が他院の修正案や異議を受け入れない場合、両院合同会議のため国王に法案を提出することを定めている。しかし議会は、立法手続規則第59条Aに基づき鉱業法案を審議延期とした。この判断の憲法上の根拠は、今も議論の対象となっている。
戦略鉱物の最終的な扱いや規制機関の構想など、2026年改正法案の全条文は、これまでの発表では公表されていない。議会が最終的にまとめる法案によって、以前の構想がどこまで残るかが決まる。
生産量と税収の数字が示すもの
ブータンの鉱業法人所得税は、2023年の11億4,860万ヌルタムから、2024年には11億30万ヌルタムへ減少した後、2025年には12億7,140万ヌルタムに増加した。2024年から2025年にかけての伸び率は約15.6％だった。ロイヤルティーや鉱物資源使用料も、他の公的収入となっている。
鉱物ごとに生産量は異なる動きを見せた。米地質調査所によると、フェロシリコンの生産量は2023年の12万7,293トンから2024年には15万1,495トンに増え、約19％の伸びとなった。一方、石こうの生産量は同じ期間に109万8,565トンから51万3,477トンに減り、約53％の落ち込みとなった。
砕石ドロマイトの生産量も、2023年の293万7,930トンから2024年には276万377トンに減少した。2026年1月15日までの情報に基づく生産統計は、鉱業部門の中でも政府が異なる事業環境に直面していることを示している。
法案は、鉱物の選鉱、すなわち鉱物の有用成分や商業価値を高める加工について定める見通しだ。また、低品位鉱や廃鉱石の利用、主鉱床に伴って産出する他の鉱物の回収、重要鉱物や戦略的鉱業資産も対象となる。
エネルギー・天然資源省を率いるゲム・ツェリン相は、2024年6月の議会審議で、鉱業開発と環境要件の関係について次のように述べた。
環境政策に沿う必要がある
政府はまた、ブータン国内での加工を促すため、税制の見直しを進めている。事業者にとっては、原料を輸出するか、設備や人材に投資して国内でより付加価値の高い製品を作るかという判断が変わる可能性がある。
罰則強化と検査の限界
法案は、違反を繰り返す事業者により厳しい措置を科せるよう、段階的な罰則を導入する見通しだ。現行の定額罰金には5,000ヌルタムと低額のものもあり、同省は違反を抑止するには不十分だとみている。
地質鉱山局は7つの地方事務所を通じて鉱山の操業を監督している。2022年規則では通常の鉱山を年2回検査し、抜き打ち検査も行う。生産量の多い鉱山や環境面で影響を受けやすい現場は、四半期ごと、またはそれ以上の頻度で検査する。
検査官は承認済みの実行可能性調査と操業状況を照合し、トラックスケールの記録や輸送許可証を使って生産量を確認する。同局は、点在する現場の監視に衛星画像やドローンの活用を始めている。人員、輸送手段、技術力が限られ、現場を継続的に網羅することが難しいためだ。
同局によると、過去3年間、全国で重大な違反や深刻な規制違反は確認されていない。よくみられる問題には、採掘ベンチの不適切な配置、粉じん対策の不備、鉱床に到達するために取り除いた土砂や岩石である表土・覆土の不適切な処理がある。
採掘区域の境界を越えた掘削や、通常の土地開発を装った採掘も懸念されている。遠隔地の採石場や浚渫現場の一部には校正済みのトラックスケールがなく、当局が数量を手作業で確認せざるを得ない。年次研修では、承認された鉱山計画を実行するのに十分な有資格者を雇用していない事業者という、別の課題にも対応している。
鉱山跡地の復旧と地域への利益配分
鉱山事業者は、環境面などの許認可を得て、認定管理者を任命し、採掘開始前に鉱山閉鎖・復旧計画を策定しなければならない。また、現場の修復に備えて供託する保証金である環境復旧保証金も納める必要がある。
閉山時には、施設の撤去、掘削斜面の安定化、表土の再敷設、植生の回復が求められる。保証金は、監視によって現場の安定と植生の定着が確認された後にのみ返還される。操業中の保護措置には、沈砂池、河川沿いの緩衝帯、道路への散水、鉱物輸送時の積荷の被覆などがある。
2025年3月のIGF評価は、許認可の分断、監視の弱さ、地域住民との協議や利益配分の不十分さを指摘した。ブータンの反汚職委員会、王立経営学院、フランスのオーデンシア・ビジネススクールが参加した2016年の調査でも、統治と監督の課題が指摘されていた。
改正枠組みでは、地域開発基金や地元調達政策を通じた地域への利益還元が可能になる。こうした政策は、地元の労働者、供給業者、企業に機会を振り向けることができる。以前の法案でも、提案された規制委員会に地域開発基金の使途を承認する権限を与えていた。
鉱業権の付与に関する透明性も、未解決の課題だ。地質鉱山局と同省は鉱山・採石場の所有者一覧の提供要請に応じなかった。同局は、鉱業リースを2件までとする制限はSMCLには適用されないと述べた。したがって、配分規則の選択だけでなく、その規則や受益者がどれだけ公開されるかも問われている。
農業費用と技術者不足も議論に
国会議員は全体会議に約225件の選挙区課題を持ち込み、農道や水の供給などを取り上げた。これらの課題は絞り込みの上、各省庁に送付され、ペマガツェル県議会から提出された2件は委員会で検討された。
最初の課題は、農業資材の費用負担が一貫していないことだ。地方自治体の幹部によると、以前は農家と政府が費用を半分ずつ負担していた。その後、政府負担が70％または60％となる制度も導入されたが、一部の農家は自ら70％を負担することになったという。
実際の負担額には大きな差が出る。同じ価格の資材でも、70％を負担する農家は、30％を負担する農家の2倍を超える金額を支払う。ペマガツェル県議会は、負担割合を固定するか、資材を無償配布するか、明確で一貫した制度を求めている。
政府の調査では、無償配布された資材を農家が十分に手入れしない場合があり、配布された果樹の苗木が適切な管理を受けられず、数百万本枯れたと報告されている。したがって政策の選択では、負担の軽減と、公的投資を維持して生産につなげる責任の両立が問われる。
2つ目の課題は、地方技術クラスターと地域開発の遅れだ。インフラ・運輸省の地方インフラ開発事務所7カ所では、承認済み156人の定員に対し83人が在職しており、充足率は約53％となっている。一部の事務所の技術者は6～7人で、その多くは卒業したばかりだ。通常必要とされる15人超を大きく下回る。
同省幹部は以前、前会計年度の実効的な業務遂行率は92％だったと報告した。設計業務233件、民間の設計図面641件の審査、プロジェクト支援23件が含まれる。これらの人員不足や費用負担の課題について正式な国民議会審議が必要かどうかは、グッドガバナンス委員会の評価で決まる。
他の審議予定法案
レケイ・ドルジ財務相は、給与改定法案を提出する見込みだ。予算関連法案であるため、同じ会期中に可決しなければならない。サンゲイ・カンドゥ氏はまた、石油輸出国機構（OPEC）との協定も、新たに審議される見通しの案件に挙げた。石油関連の問題や加盟国との協力を扱うことを目的としている。
国民議会は、国家評議会から送付されたジャブミ（改正）法案と2026年たばこ規制（改正）法案の第3読会も予定している。また、刑事事件における相互法律援助に関するBIMSTEC条約と、ブータンの倒産・再建法案の最終審議を行う方針だ。
鉱業法案は、複数の課題が競合する会期に審議されることになる。中心的な課題は明確だ。古くなった法的枠組みを改め、鉱業への参入、公的歳入、環境上の義務、地域社会に還元される利益について明確な制度を整えることだ。
要点
- 改正鉱業法案は内閣に提出され、2026年11月12日から12月28日まで予定される国民議会会期で審議される見通し。
- 以前の法案は、所有権、管理、利益配分をめぐる対立を受け、2021年6月に審議延期となった。
- 鉱業の法人所得税は2025年に12億7,140万ヌルタムに達した。
- 改正案には、罰則強化、国内加工に関する規定、地域への利益還元の仕組みが盛り込まれる可能性がある。
- 検査体制、所有者情報の透明性、環境復旧が改革論議の中心課題となっている。
- 議員らは農業資材の費用負担、技術者不足、その他複数の法案についても審議している。
