日本、災害時の臨時副首都を設置する法律を可決

東京以外に臨時の政府機能拠点を整備へ

日本は、大規模災害などの国家的緊急事態で東京が機能しなくなった場合、政府が1つ以上の地域を臨時の第二の首都に指定できる法律を可決した。この措置は、首都へのアクセスが困難になった際にも、首相官邸、国会、各省庁などの重要機関の業務を継続できるようにすることを目的としている。

この法律によって日本の首都が東京から移るわけではなく、省庁や企業に直ちに移転を求めるものでもない。必要に応じて政府の主要機能を担える人口、経済、インフラ、行政能力を備えた都道府県を選定するための法的枠組みを設ける。

選定手続きは高市早苗首相が監督する。取り組みを担当する閣僚を置き、政府に本部を設置する見通しだ。法律は、施行後およそ1年以内の指定を求めている。

この措置は、数週間にわたる政治対立を経て、延長された国会会期の末に承認された。野党が主導権を握る参議院ではわずか2票差で可決され、高市首相が他の連立政策を進めるうえで直面する困難さが浮き彫りになった。

東京に緊急時の代替拠点が必要な理由

日本は世界でも地震が多い国の一つであり、東京は大きな地震リスクにさらされる地域に位置する。政府の推計では、今後30年以内にマグニチュード7クラスの地震が首都圏を襲う確率は約70％とされる。

この規模の地震は、広い範囲で道路、鉄道、電力網、通信システム、政府庁舎に被害を及ぼす可能性がある。日本の政治・経済活動の多くが首都に集中しているため、銀行、金融市場、企業の本社機能も混乱しかねない。

東京は日本の経済生産の約5分の1を占め、上場企業の半数超が集まり、国内人口の約30％が暮らす。主要機能を停止させる災害は、地域の緊急事態にとどまらず、国家的危機に発展する恐れがある。

当局は、台風なども制度発動のきっかけになり得ると指摘している。東京が数日から数週間にわたり機能できない場合でも、中央機関が意思決定や資源配分、救助・復旧活動の調整を続けられるようにするのが狙いだ。

この計画は、政府機能の継続という考え方に基づく。実際には、指定地域に庁舎、堅牢な通信手段、交通網、宿泊施設、職員を受け入れる手順を整備する必要がある。危機発生時に権限を迅速に移せるよう、都道府県と市の間で合意を結ぶことも求められる。

新法が定める要件

最終的な選定は、候補を申請した都道府県の中から首相が行う。候補地は、東京圏に被害を及ぼす同じ災害によって深刻な被害を受ける可能性が低くなければならない。また、国の機能を支えられるだけの人口、経済力、行政能力も備える必要がある。

法律は、複数の地域を指定することも認めている。緊急時の機能を単一の都市に集中させず、複数のバックアップ拠点を設けられる規定だ。拠点を分散すれば、一つの災害で代替システム全体が停止するリスクを抑えられる可能性がある。

候補地域には、特別区の設置か、都道府県と主要都市の正式な協定を通じて、政府業務を調整できることを示すよう求められる。制度の詳細はまだ固まっていない。どの省庁や機関が東京以外で業務を担うのか、職員をどう移動させるのか、記録をどう保護するのか、緊急時に権限をどう移譲するのかを政府が決める必要がある。

指定地域には、税制優遇、規制の見直し、政府庁舎や交通網などのインフラ整備に向けた公共投資が行われる可能性がある。支持者は、こうした措置が緊急時への備えを強化するとともに、地域経済に新たな成長機会をもたらすと主張する。

大阪を中心に政治論争

最も政治的に注目される候補地は大阪だ。日本維新の会（維新）の地盤であり、同党は長年、第二の首都構想を掲げてきた。創設者で元大阪府知事の橋下徹氏は、2010年ごろからこの案を提唱している。

第二の首都法案は、高市氏率いる自民党と維新が合意した連立協定に盛り込まれた。自民党が公明党との長年の連携を解消した後、維新が政権に加わるきっかけの一つとなった。法案成立は、高市政権への維新の協力を確保する主要な約束の一つだった。

大阪の誘致は、維新が掲げる別の構想「大阪都構想」と結び付いている。この構想は大阪市を廃止して複数の特別区に再編し、東京を一部モデルとした行政機構を設けるものだ。支持者は、市と府の行政の重複を減らせると主張する。有権者は2015年と2020年の住民投票で、いずれも僅差でこの構想を否決した。

維新代表でもある吉村洋文大阪府知事は、法案可決後、複数地域を指定すべきだと述べた。複数の中核地域が日本の成長を支えられると主張。来春、大阪都構想をめぐる住民投票を再び実施することを目指しており、新法が運動に新たな弾みをつける可能性がある。

第二の首都として複数の地域を指定すべきだ。そうした中核地域が日本の成長をけん引する。

野党は、この法律は国民保護の必要性に対応するためではなく、維新に報いるために作られたと批判している。連立協定と法案の密接な関係に加え、詳細な費用試算がないことも問題視する。大阪に公金や税優遇、インフラ事業が不釣り合いに多く配分されるのではないかとの懸念もある。

地方自治体も誘致に名乗り

法律は、将来の代替首都を大阪と定めていない。そのため、各地が指定を目指して競い始めており、地元の首長らはインフラ、経済力、災害への強さを組み合わせた地域の利点を訴えている。

• 福岡：県は福岡市、北九州市と共同で誘致に向けた準備を進めている。服部誠太郎知事は、自治体や地元経済界と連携し、「オール福岡」で取り組むと述べた。
• 愛知：大村秀章知事は、愛知県と名古屋市には第二の首都を担う機能がすでに備わっていると述べた。愛知県にはトヨタ自動車の本社やサプライチェーンを含む主要な製造業が集積する。
• 北海道：鈴木直道知事は、札幌市と協議を進めており、法成立後に具体的な議論を始めると述べた。東京から遠く離れていることは、共通する災害リスクの一部を回避するうえで利点となり得る。
• 宮城：村井嘉浩知事は、法的要件を満たせるなら申請すると述べた。
• 広島など：地元自治体が関心を示しているほか、福岡、札幌、名古屋などの主要都市も正式な誘致案の策定を検討している。

誘致競争は、選定を緊急時対応だけでなく、国の投資をめぐる争いにも変える可能性がある。指定されれば、新たな公的機関や交通網、データシステムの整備、民間投資を呼び込める可能性がある。地域の国政における存在感が高まることも考えられる。

福岡の提案は、この法律が促す可能性のある地域間連携の例だ。県は一つの市に頼るのではなく、県と福岡市、北九州市を結ぶ協定を検討している。愛知県は名古屋の行政機関や産業基盤の強さを訴えている。北海道は首都圏から地理的に離れている点を強調する。

地方分権には多額の費用

支持者は、この計画を防災対策であると同時に、東京への一極集中を和らげる方法として位置付ける。人材や投資を日本の他地域から吸い寄せているとして、首都に人、企業、公的機関が集中する状況は長年批判されてきた。複数地域に国政上の役割を担わせれば、経済活動を分散させ、意思決定の拠点を増やせる可能性がある。

政府は、全体の費用試算をまだ公表していない。省庁の庁舎建設、安全な通信網の拡充、交通網の改善には、多額の支出が必要となる可能性がある。税制優遇や規制の見直しも、税収を減らしたり、特定地域に有利な形で制度を変更したりすることにつながる。

特に、日本が社会保障費の増加や人口減少、家計の負担増に直面する中で、費用に見合う効果があるのか、批判派は疑問視している。また、指定地域に象徴的な肩書きが与えられても実際の政府機能がほとんど移らなければ、「第二の首都」という名称が非現実的な期待を生むと警告する。

小池百合子東京都知事は災害時のバックアップ体制強化を支持する一方、首都機能の集中そのものが中心的な問題だという考えには反対している。東京都は、都西部の立川にある防災センターなど、緊急対応施設に投資してきた。国の計画は東京都独自の対応体制に取って代わるのではなく、それと連携する必要がある。

新たな地域に緊急施設が集中するリスクも懸念されている。実効性のある計画には、遠隔地のデータセンター、代替通信経路、職員が国内各地で勤務できる体制など、複数段階のバックアップが必要となる。

高市首相にとって難しい勝利

法案の成立は高市首相にとって政治的な成果となったが、国会審議では与党内外の亀裂が露呈した。対立のさなか、野党議員は審議をボイコットし、政府は国会会期を8日間延長した。最終採決は、手続き上の譲歩を経てようやく実現した。

自民党と維新は、2月の総選挙で与党が大勝した衆議院では優位に立つ。しかし、参議院では野党が主導権を握っており、法案成立には交渉が必要だ。第二の首都法案がわずか2票差で可決されたことは、連立与党がすべての法案を順調に成立させられるとは限らないことを示している。

政府は、衆議院の比例代表議席数を削減する別の案を棚上げした後、第二の首都法案を優先した。高市首相は後に、連立協定の実現に向けて取り組みを続け、自民党と維新の信頼関係は揺るがないと述べた。

与党連立協定の実現に向け、取り組みを進めていく。

同じ国会会期中には、憲法改正の国民投票を定めた法律の改正も承認された。この改正は、1947年に施行された日本の平和憲法を改正するという、自民党の長年の目標に向けた地ならしとみられている。より広範な政策課題が、政府をめぐる政治的緊張を高めている。

今後の展開

次の段階では、申請の詳細な基準を定め、候補地域を審査する。首相直属の本部は、災害リスク、政府施設、交通能力、人口、経済規模、行政体制を比較する必要がある。

指定されただけで、その都市が国を運営できるようになるわけではない。政府は、国会、内閣の各機関、裁判所、記録、通信、金融業務の移転を含む計画を整える必要がある。東京が被災したり、外部から遮断されたりしている間に、国の機関が迅速に業務を移せるかを確かめる訓練も求められる。

複数の地域が正式な要件を満たした場合、選定は政治的に難しくなる可能性がある。大阪を選べば維新の支持を得られる一方、えこひいきとの批判が再燃しかねない。複数地域を指定すれば、資源を分散させて批判を抑えられる可能性があるものの、調整は複雑になる。国民の信頼を得るには、基準や費用試算を公表する透明な手続きが重要となる。

日本の新法は、機能する第二の政府所在地の設置ではなく、そのための手続きの始まりを意味する。首都は引き続き東京であり、大阪などの候補地域は、緊急時の責任と長期的な経済的影響力の双方をもたらし得る役割をめぐって競い合っている。

要点

• 日本の国会は、1つ以上の地域を国の臨時の政府機能拠点として活用できる法律を可決した。
• 東京は引き続き日本の首都であり、移転はしない。
• 東京の機能を停止させかねない大地震、台風などの緊急事態への対応を目的としている。
• 政府は、今後30年以内に東京圏でマグニチュード7クラスの地震が起きる確率を約70％と推計している。
• 大阪、福岡、愛知、北海道、宮城などが関心を示している。
• 高市早苗首相が選定を監督し、およそ1年以内に指定する見通しだ。
• 法案は高市首相と大阪を地盤とする日本維新の会の連立を強めたが、参議院ではわずか2票差で可決された。