ネパール中央銀行法案、政府権限と任期短縮で独立性に懸念

3つの変更案、中央銀行の独立性が争点に

ネパール議会の財務委員会は、ネパール中央銀行法の改正案を承認した。中央銀行幹部の保証された任期を5年から3年に短縮し、通貨・銀行・金融に関する政府の指示権を維持するとともに、政府の経済政策を支援することを中央銀行の明示的な目標にする内容だ。

委員会は、ネパールのビクラム暦2083年バードラ月31日に報告書を承認した。この変更案は、指示権を廃止し、5年の任期を維持する政府提出法案の規定とは異なる。委員会案では、実績に基づき、総裁、副総裁、理事の任期を政府が2年間延長できる。

この違いは重要だ。保証された5年の任命が、3年の任期と、その後に政府の承認を要する延長の可能性に置き換わる。委員会の批判派は、不人気な決定を下す余地が必要なときに、中央銀行幹部が政府により依存することになりかねないと主張している。

委員会報告書は、それ自体が成立した法律ではない。現在の争点は、改正案の審議が進むなかで、議会がこれらの規定を維持、修正、または否決するかだ。最終採決の日程は示されていない。

今回の論争は、改革の掲げる目的と提案内容の結末との隔たりも浮き彫りにしている。財務省は当初、中央銀行の独立性強化、金融監督の改善、デジタル銀行に対応するための法改正を目的に掲げていた。現在、委員会の複数の委員は、承認された規定が政治的な統制を強めると指摘している。

現行法が定める内容

中央銀行が公表するネパール中央銀行法は、すでに政府の経済政策との協力を義務付けている。ただし、第4条第2項はその協力に条件を付けており、銀行の法定目標を損なってはならないとしている。

現行法の目標は、単にインフレを低く保つことにとどまらない。第4条第1項は、物価と国際収支の安定を維持するための金融・外国為替政策、金融サービスへのアクセス、銀行・金融部門の安定、金融システムへの信頼、安全で健全かつ効率的な決済システムを定めている。国際収支の安定とは、貿易やその他の国際決済を含む、ある国と世界各国との間の金融取引の安定を指す。

政府は、銀行の統治体制にもすでに正式な役割を持つ。第9条は、政府と中央銀行の関係を財務省を通じたものと定めている。第14条は、総裁、財務次官、副総裁2人、政府が任命する理事3人で構成する7人の理事会を設置している。

第18条は、総裁、副総裁、理事の任期を5年と定めている。第29条は、理事会に金融・外国為替政策の策定責任を負わせている。これらの規定が議論の出発点となる。中央銀行は制度上、政府から切り離されているわけではないが、目標、責任、任命期間は定められている。

政策の優先順位をめぐる変更案

政府提出法案の第4条案は、物価の安定を最優先に置いていた。銀行、金融、対外部門の安定は、物価の安定を損なわない範囲で追求するとしていた。また別の項目では、政府の経済政策への支援を、前述の目標を害さない場合に限って義務付けていた。

この構成は優先順位を定めるものだった。政府との協力は義務付けられる一方、政府の政策が中央銀行の主要な責任と衝突した場合、中央銀行はそれを根拠に判断できた。金融政策は通貨、信用、金利を扱い、財政政策は政府の課税、支出、借り入れを扱う。両者の連携は必要だが、当面の優先事項が異なる場合もある。

国民独立党（Rastriya Swatantra Party）のクリシュナハリ・ブダトキ博士議員兼財務委員長は、政府の政策支援に関する文言の変更を提案した。委員会は最終的に、物価の安定維持、銀行・金融・対外部門の安定維持、政府の経済政策の実施支援という3つの目標を承認した。

問題は、政府との協力が初めて法律に盛り込まれることではない。すでに規定されている。争点となる変更は、報道された内容によれば、その協力を他の目標に従属させる明示的な歯止めが取り除かれることだ。3つの責任を並列に置けば、相互に衝突した際の法的な指針が不明確になるおそれがある。

これは、政府の経済政策がすべて自動的に金融政策に優先することを意味するわけではない。最終的な文言や、残される保護措置が重要となる。それでも、反対派がこの変更を中央銀行の役割を定型的に言い換える以上に重大だとみなす理由はそこにある。

政府の指示権が重要な理由

政府提出法案は、政府が通貨・銀行・金融に関してネパール中央銀行に指示できる第106条(c)の廃止を提案していた。改正法案の第68条は、現行法第91条とともにこの規定を廃止する内容だった。

ネパール共産党統一マルクス・レーニン主義派（UML）のグルプラサド・バラル議員は、第68条を削除する修正案を提出した。財務委員会は最終的に第106条(c)を維持し、政府提出法案が廃止を目指していた指示権を残すことを決めた。

国民独立党のニティマ・バンダリ・カルキ議員は、この決定を擁護した。現行規定は問題を引き起こしておらず、政府の政策、計画、事業を支える形で中央銀行の活動を整えるため、維持するのが適切だと述べた。また、政府の経済政策への支援を中央銀行の目標にする決定とも関連付けた。

批判派が懸念するのは、これらが組み合わさることだ。政府の政策を支援する義務に指示権が加われば、行政府が中央銀行の決定に影響を与える法的手段が2つになりかねない。既存の権限を維持することは新たな権限を設けることとは異なるが、銀行の目標を変えれば、その権限が行使される状況も変わり得る。

保証される任期の短縮と任意の延長

政府提出法案は、現行の5年任期を変更していなかった。国民独立党のスニル・カドカ議員は、総裁、副総裁、理事の任期を4年にする案を提案した。委員会は最終的に3年とし、実績に基づく2年間の延長を可能にする案に落ち着いた。

保証される任期は現行の5年から2年、割合にして40％短くなる。延長を受ければ通算5年務めることもできるが、最後の2年間は当初の任命ではなく、その後の政府の判断に左右される。

UML議員で委員会委員のプシュパ・カンデル教授（博士）は、延長を求める総裁が政府の意向に沿おうとする圧力を感じる可能性があるとして、この仕組みに反対した。同氏の異議は、総裁が通算何年務めるかという点だけでなく、再任の仕組みが生む動機に向けられている。

ネパール会議派の委員会委員、カドガ・シャヒ氏は、さらに短い2年任期案も検討されたが、反対意見によって3年を確保したと述べた。また、副総裁3人を中央銀行外部から任命する案もあったという。これは議論についての同氏の説明であり、すべての提案が承認済み報告書に盛り込まれたことを確認するものではない。

シャヒ氏は、任期変更の狙いは、すでに任命された総裁を早期に解任できるようにすることだと主張した。この主張だけでは政府の動機は立証されない。また、短縮された任期が現職者に適用されるのか、今後の任命者だけを対象とするのかは説明されておらず、直ちに生じる影響を見極めるうえで重要な違いとなる。

財務次官の理事会参加をめぐる意見の相違

財務次官の理事会での役割も意見が分かれる点だ。ネパール共産党のパラスラム・タマン議員は、次官を理事会から外す案は財務省に受け入れられず、委員会が承認した変更にも盛り込まれなかったと述べた。

ビシュワナート・パウデル総裁は、委員会での初期の議論で異なる立場を示した。現行の理事会構成と資格要件の維持を支持し、財務省は中央銀行に干渉しておらず、次官の参加によって連携が改善し、業務の有効性が高まったと述べた。

両者は異なる問いに答えている。パウデル氏は、現行制度がどのように運用されてきたか、自身の経験を説明した。反対派は、将来の政府との関係が協調的でない場合にも銀行を守れるよう、法制度を整えるべきだと主張した。これまで円滑に連携できていたという実績だけでは、政府がどれほど正式な権限を持つべきかは決まらない。

タマン氏はまた、金融政策委員会の設置、銀行の年次報告書の議会提出、政府の指示権の廃止を提案した。委員会が報告書を承認した際に書面で異議を記録したとし、議会審議で独立性の問題を提起し、修正を求めると述べた。

当局者は改革の目的を擁護

ネパールのビクラム暦2083年シュラワン月1日に開かれた委員会の初回協議で、スワルニム・ワグレ財務相は、基本的な枠組みや目標を実質的に変えずに、法律をより明確で体系的なものとし、現状に適合させることが改正の狙いだと述べた。

ワグレ氏は、中央銀行幹部の任命・解任に明確な手続きを設ければ、通常の公務員行政で起こり得る政治的圧力や恣意的な異動・解任のリスクが低下すると主張した。また、理事会の職務と権限も明確になると述べた。

パウデル氏は別途、経験10年以上などの追加資格要件案に反対し、現実的でないと指摘した。退職後の一定期間、特定の職への就任や雇用を制限するクーリングオフ期間も不要だとした。通常、利益相反を抑えるために設けられるこの期間に関する議論は、採用や行動規範をめぐるもので、政府の指示権や更新可能な任期をめぐる議論とは別の問題だ。

元議会書記官のソム・バハドゥル・タパ博士は、委員会が加えた議論の的となる変更を議員だけの責任にすべきではないと主張した。どの規定が立法過程を通過するかについて、政府は実際上、大きな影響力を持つという見方を示した。タマン氏も、財務省が一部の提案に反対したことは、行政府が今回の結果を支持している表れだと主張した。これらは名を挙げられた関係者や識者の評価であり、交渉のすべてを示す文書上の証拠ではない。

独立性を超える幅広い改革

財務省が先に作成した改正案は、会計年度2082/083の予算、ネパール中央銀行の2022年から2026年までの第4次戦略計画、金融政策上の公約と改正を結び付けていた。独立性の強化、監督の実効性向上、組織の責任の明確化を改革目標に掲げていた。

改正案は、支店や物理的ネットワークを持たず、デジタル経路を通じて金融取引を行う認可機関としてデジタル銀行を位置付けることも提案していた。また、デジタル通貨への対応、金融機関の定義の更新、会計・報告の改善、経営難に陥った銀行や金融機関の処理方法の明確化を目指していた。

ほかの提案には、リスクに基づく監督や、州政府、地方当局、協同組合、企業との連携も含まれていた。リスクに基づく監督とは、すべての機関を一律に扱うのではなく、損失や不安定化を引き起こす可能性が高いと判断される機関や活動に、より多くの監督資源を向けることだ。

第27条の改正案は、現職の総裁が死亡、辞任、職務停止となった場合、国外渡航や休暇中の場合、その他の理由で職務を遂行できない場合に、政府が上級副総裁を総裁代行に指名するよう求めていた。この規定は指導体制の継続性に関するもので、正規の任命期間とは別の問題だ。

独立性をめぐる争いは、こうした幅広い改革の運用を左右する可能性がある。デジタル金融や銀行監督の規則が明確になっても、幹部の動機や政府との関係が見直されつつある機関がそれを運用することになる。ただし、初期の改正案にあった提案をすべて、委員会報告書の確定規定として扱うべきではない。

立法の経緯と未解決の点

この改正案は、経済改革を支援する融資制度である国際通貨基金（IMF）の拡大信用供与措置（ECF）に基づくネパールの公約とも関連している。改革の説明では、中央銀行の独立性強化、財務次官の理事会からの除外、政府の指示権の廃止が公約の一部として挙げられている。委員会案が制度の要件を満たすかどうかは、ここでは明らかになっていない。

経緯をたどると、独立性を重視した改正案が、異論を招く委員会報告書へと変わっていったことが分かる。特記がない限り、以下の日付はネパールのビクラム暦による。

• 財務省は改正案を作成し、法案を進める前に一般から意見を募った。
• シュラワン月1日、財務委員会はスワルニム・ワグレ財務相とビシュワナート・パウデル総裁を交えて初回協議を行った。
• バードラ月31日、委員会は政府の指示権を維持し、2年間の延長を認める可能性を伴う3年任期を推奨する報告書を承認した。
• タマン氏は書面で異議を提出し、議会でさらなる変更を求めると述べた。

最終的な議会採決の日程、延長に関する詳細な実績基準、現職者に適用するかどうかの明確な移行措置は示されていない。誰が実績を評価するのか、どの基準が適用されるのか、現職幹部にも規則が適用されるのかによって、任命を守る仕組みの実効性が変わるため、こうした点は重要だ。

今や議会にとっての選択は具体的になっている。政府との協力を維持しながら明確な制限も保つのか、それとも政策支援、指示権、裁量的な任期延長が併存する仕組みを受け入れるのか。委員会の承認によって議論は前進したが、最終的な法律はまだ決まっていない。

要点

• 現行法は5年任期を定め、銀行の目標を守ることを条件に政府の政策を支援するよう求めている。
• 財務委員会は、実績に基づき2年間延長できる可能性を伴う3年任期を提案している。
• 委員会は、通貨・銀行・金融に関する政府の指示権を維持した。
• 委員会案では、政府の経済政策を支援することが中央銀行の明示的な目標となる。
• ビシュワナート・パウデル総裁が擁護する体制のもと、財務次官は理事会に残る。
• 複数の議員が変更に反対しており、委員会報告書はまだ成立した法律ではない。
• 最終採決の日程、延長の基準、現職者の扱いは示されていない。