東京のオフィスが浮き彫りにした、より広範な執行上の問題
2014年2月、古川勝久氏は、北朝鮮の武器密輸に関係する人物らの足取りを追い、東京・新橋駅の外にあるSLスクエアに面したビルのオフィスにたどり着いた。その1カ月後、オフィスは空になっていた。この発見は、北朝鮮が3回目の核実験を行った翌年、古川氏が国連安全保障理事会の北朝鮮制裁専門家パネルに参加していた時期のことだった。
目次
制裁の履行状況の監視に携わっていた古川氏は、違反に関係する人物が日本でいかに自由に活動できていたかを振り返った。
「制裁違反に関与した人たちは公然と日本を出入りしていたのに、誰一人として訴追されませんでした」と同氏は振り返った。
北朝鮮が初の核実験を行ったのは2006年10月9日。その後の兵器開発をめぐっては、中国やロシアによる支援や制裁の不十分な履行に注目が集まることが多かった。古川氏の証言は、ネットワークの別の側面、すなわち制裁を公に支持する国々で活動する企業、海運サービス、仲介業者に目を向けさせる。
日本は北朝鮮との直接貿易に対し、異例なほど広範な規制を設けている。しかし、古川氏と制裁問題の専門家である竹内麻子氏の研究は、そうした規制と、海外での海運事業、合弁事業、遠隔で行われる業務など、国連決議が禁じるより広範な活動との間に隔たりがあると指摘している。
ここで取り上げる法的評価は、2018年から2022年にかけての研究で確認された状況に基づく。特定されたすべての不備や企業、船舶の現在の状況が確認されているわけではない。それでも、共通する結論は明確だ。国内法や政府機関が取引の背後にいる人物やサービスに及ばなければ、直接貿易を遮断しても別の経路が残る。
日本につながる海運ネットワーク
オーシャン・マリタイム・マネジメント（OMM）は、武器密輸に関与した北朝鮮の大手海運会社だった。国連は、古川氏が新橋で発見をしてから数カ月後の2014年7月28日、同社を制裁対象に指定した。
日本国際問題研究所が公表した古川氏の日本の制裁に関する研究は、香港の複数のペーパーカンパニーを通じてOMMを支援したとされる、日本人のX氏について記している。ペーパーカンパニーは、背後にいる人物や活動を隠しながら、通常の事業を行っているように見せかける。
古川氏によると、X氏は中国人のパートナーとともに、税制上有利な地域で企業を設立した。このネットワークは、外国船籍で運航する北朝鮮船舶の管理を支援し、船隊が平壌と直接結び付いているように見えない状態を作り出していた。
古川氏は、X氏について日本が正式な捜査を行わず、個人制裁も科さなかったと記した。同氏は、これによってOMMの国際事業の仕組みを解明する機会も失われたと論じた。
研究はもう一つの日本とのつながりも記している。和歌山県在住の医師が、国連制裁対象に指定された船舶を所有する香港企業の取締役を務めていた。貨物や航路が海外にあっても、こうした事例は海運ネットワークの一部が日本国内に存在していたことを示している。
国連の禁止措置に日本の国内法が必要な理由
国連安全保障理事会の制裁は加盟国に義務を課す。これを実施するには、警察、税関当局、裁判所が国内法上の権限を持つ必要がある。そのため、国際的には決議を支持していても、国内の執行制度が及ばない禁止行為が残る場合がある。
経済産業省は、貿易管理のページで既存の制度を説明している。同省によると、外国為替及び外国貿易法に基づいて管理を行い、輸出入申請の審査、事業所への立ち入り検査、違法輸出への措置などを実施している。
経産省はまた、各国との情報交換、規制を迂回する輸出に関する情報収集、国際的な輸出管理枠組みへの参加も行っていると説明している。つまり、日本には確立された執行制度がある。争点はその適用範囲だ。
経済産業研究所のコンサルティングフェローを務める竹内氏は、2022年9月の分析で、安全保障理事会が2016年と2017年に追加した措置の大半は、日本の国内法に明確に盛り込まれていないと論じた。
竹内氏が例に挙げたのは、北朝鮮の企業や個人との合弁事業の設立、維持、運営を禁じた決議2375の規定だ。同氏は、そうした事業の閉鎖を直接義務付けたり、設立や運営を禁じたりする法律が日本にはなかったと記した。捜査当局にとっては、事業上の取り決めが国連の制限に違反した際、どの日本の犯罪規定を適用できるかが実務上の問題となる。
制限措置の拡大
日本の措置は、相次ぐミサイル発射や核実験、安全保障理事会決議を受けて段階的に整備された。竹内氏の記述からは、渡航や貿易の制限から、資金や海運の管理へと着実に拡大してきたことが分かる。
- 2004年：日本は、指定された船舶の入港を禁止できる法律を制定した。
- 2006年：ミサイル発射と初の核実験を受け、輸入禁止、北朝鮮籍者の入国制限、北朝鮮船舶の日本入港禁止などの措置を導入した。
- 2009年：さらなるミサイル発射と核実験を受け、北朝鮮への輸出を禁止した。
- 2010年：安全保障理事会決議1874を受け、特別な貨物検査に関する法律を制定した。
- 2016年と2017年：国連制裁は、主要な外貨獲得源、海運、燃料供給、海外労働などに拡大した。
- 2022年：竹内氏は、拡大された義務の相当部分が日本の法律でなお対応されていないと論じた。
古川氏は2018年の制裁適応に関する研究で、日本のように北朝鮮との貿易を全面的に禁止した国は国際的に見て異例だと指摘した。直接取引への厳しい規制がある一方、国際的なネットワークの管理には弱点が残っていた。
船舶が別の国の企業に売却され、日本の組織からサービスを受けた後、北朝鮮産石炭の輸送に使われることもある。それぞれの段階に異なる当局、管轄権、事業上の関係が関わる。効果的な執行には、こうしたつながりを一体として調べる必要がある。
船舶は貨物だけでなく価値も運ぶ
茨城県の企業が以前所有していた貨物船は、問題の一端を示している。古川氏の研究によると、同社は2017年1月に船舶をWEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHTに売却した。船名と船籍が変更された後、「XIN GUANG HAI」と特定されたこの船は、石炭密輸に使われたとされる。
米財務省は2018年2月23日、同船と運航会社を制裁対象に指定した。国連も同年5月23日に運航会社を指定した。船舶固有の識別番号であるIMO番号9004700は、船名や登録が変更されても、その履歴を結び付ける手がかりとなる。
古川氏は、制裁が禁止活動を支え得る資源の移転も対象とするため、この売却は捜査に値すると論じた。買い手は、後の密輸に使う目的で、制裁履歴のない中古船を求めた可能性があると同氏は指摘した。
同氏の研究は、東京の企業が所有していた船舶が2017年4月に北朝鮮企業へ売却された事例も記している。同年12月に採択された決議2397は、北朝鮮への新造船、中古船の直接・間接の供給、販売、移転を防ぐよう各国に明確に求めた。
法的枠組みを理解するうえでは時期が重要だ。先行する取引についての古川氏の主張は、禁止活動を支える資源に関する既存の制限に基づいていた。12月の決議で、新造船と中古船を対象とする明示的な禁止が加わった。
船舶の運航を支えるサービス
IMO番号9664483のSEA TANKER IIは、サービス提供が別の執行上の問題となり得ることを示している。古川氏によると、2019年3月21日付の米政府文書が同船を船舶間の積み替えに関連付けた後も、日本のある協会は船級サービスの提供を続けた。
船級協会は、船舶が技術基準を満たしているか検査する。通常の商業海運を支える業務であり、当局が船舶の運航を制限しようとする際には、こうしたサービスを利用できるかどうかが関わってくる。
古川氏によると、同協会はSEA TANKER IIが登録簿に記載されており、通常は年次検査を受けていると認めた。同氏の研究によれば、禁止された輸送に関与したと合理的に疑われる船舶の登録抹消や船級サービスの撤回を求める決議2397の規定があるにもかかわらず、執筆時点でサービスは継続していた。
決議2397はまた、禁止活動や貨物の移動に関与したと信じる合理的な根拠がある場合、各国に対し、自国の港にある船舶を押収、検査、抑留するよう求めている。古川氏は、日本当局は疑わしい船舶を繰り返し検査していたものの、研究時点ではこの枠組みに基づく抑留は行っていなかったと記した。
同氏の評価では、欠けていたのは、海外での活動を示す証拠を日本国内での制限につなげる権限と行政手続きだった。海上監視で疑わしい活動を特定できても、再発を防ぐには船舶、所有者、サービス提供者への措置も必要となる。
国境を越えることなく国境をまたぐ遠隔業務
竹内氏の2022年の分析は、外貨を得る別の経路を紹介している。中国に住む北朝鮮のIT技術者が、オンラインの業務委託プラットフォームを通じ、日本在住の韓国人男性の身元を使って日本企業から仕事を得ていた。
報道によると、報酬はいったん日本にいる技術者の親族名義の口座に送金され、その後、技術者は銀行カードを使って中国で引き出していた。受注した仕事には、地図や自治体の防災情報アプリに関わる業務が含まれていた。
日本国内にいた2人は、無許可の資金移動業に関わる容疑で検察に書類送致されたが、起訴されなかった。竹内氏は、こうした取り決めを支えた遠隔業務や支援を対象とする法整備も日本には必要だと論じた。
同様の事例は、同じ業務委託プラットフォームで2020年にも明らかになっていた。竹内氏は、この事案の後に情報公開を進め、本人確認を強化していれば、再発防止に役立った可能性があると述べた。
後の事例で防災情報アプリが関係した兵庫県は、2022年6月21日、調査の結果、個人情報の漏えいや悪意あるコードは確認されなかったと発表した。それでも竹内氏は、委託先がソフトウェア、情報、運用システムにアクセスできる可能性があるとして、外部委託の管理をセキュリティー上の懸念として挙げた。
同氏の主張の要点は実務的なものだ。入国制限が規制するのは国境を越える人の移動だ。オンラインの受託業者は海外にいながら日本の顧客から報酬を得られる。そのため、本人確認や支払いの精査も制裁の執行に関わってくる。
欧州でも規則を実行に移すのに苦慮
竹内氏が国連専門家パネルの委員を務めていた時期に執筆した制裁の有効性に関する研究は、欧州でも同様の問題があったと記している。同論文は、記述された見解が所属機関のものではなく、個人の見解であると明記している。
ベルリンでは、北朝鮮大使館の建物内でユースホステルが営業し、月約3万8,000ユーロの賃料収入を得ていたと推定される。ドイツ当局は2017年、外交施設の商業利用を制限する措置の順守を求めたが、法的手続きが続く間、事業は約3年間継続した。
2020年1月、裁判所はベルリン市の閉鎖命令に対する運営者の不服申し立てを退けた。この事例は、根拠となる規制が採択された後も、執行に何年もかかり得ることを示している。
竹内氏はまた、イタリアが適用可能な国内法を欠いていたため、北朝鮮のサッカー選手2人を送還しなかった事例を紹介した。オーストリアでは、別の選手に関する退去手続きが訴訟により停止された。これらの事例は、海外での収入が北朝鮮に渡るのを防ぐための制限に関するものだった。
古川氏の研究は、行政上の問題も指摘している。同氏が記したある事例では、資産規制の対象となった北朝鮮人に関する情報が入国管理当局と共有されず、繰り返し入国・出国できる状態だった。銀行、国境管理当局、海運規制当局、捜査機関は、それぞれ全体の一部しか把握していなかった。
実効性のある執行に必要な範囲
貿易制限にもかかわらず、北朝鮮のネットワークは多額の収入を得続けた。竹内氏の制裁有効性に関する研究は、国連加盟国の分析として、2019年1月から8月までに北朝鮮産石炭約370万トンが輸出され、その額は約3億7,000万ドルに上ったと紹介している。
同じ研究は、2019年5月以降に北朝鮮産の砂が100万トン以上中国へ運ばれ、その額は約2,200万ドルに上ったとの推計も記している。石炭の推定額は砂の約17倍で、別の不法収入源と並行して、既存の石炭取引がいかに大規模だったかを示している。
ネットワークは、制限が発効する前に資産を移すこともあった。国連が2017年8月に指定した万寿台海外開発会社のナミビア子会社は、指定に先立つ同年6月26日に車両などの資産を売却した。それ以前に米国の制裁と国連への指定勧告があり、同社は措置が取られる可能性を認識していた。
古川氏は日本について、海外での違反を捜査する権限の強化と、日本独自の制限を科すための明確な手続きの整備を提案した。竹内氏は、禁止された事業関係を対象とする法整備、事例の公表拡大、業界団体への要請に頼らない執行強化を求めた。
竹内氏は、資金の移動先だけでなく、その先まで追跡する必要性も強調した。資金が第三国にとどまり、北朝鮮向けの物資購入に使われることがある。2022年の分析によると、北朝鮮に向けて現金を持ち出す際に10万円を超える額の申告を求める規定は、あくまで申告基準であり、その規則には申告額の上限は定められていなかった。
日本の課題は、新橋駅近くのオフィスから船舶、オンライン契約、海外送金にまで及ぶ。両研究者は、取り決めを行う人物とそれを支えるサービスを法的権限と情報共有で結び付け、事業関係全体に執行を及ぼす必要があると論じている。
要点
- 古川氏は2014年2月、新橋駅近くのオフィスで北朝鮮の武器密輸に関係する人物らを突き止めた。
- 同氏の研究は、OMMの海運ネットワークと日本とのつながりを特定し、捜査や制裁の不備を指摘した。
- 日本の広範な貿易制限とは別に、国連の個別の義務を国内法に反映させる必要がある。
- 確認された事例には、船舶売却、船級サービス、合弁事業、遠隔IT業務が含まれる。
- 欧州の事例も、法整備の欠如や訴訟による遅れを示している。
- 研究者らは、国内の執行権限の強化、責任の明確化、当局間の情報共有改善を求めた。
