気候支出への警鐘、変化する予算の全体像
アジア開発銀行（ADB）のワーキングペーパーによると、フィリピン政府の支出機関のうち、同国の気候支出追跡制度を継続的に利用しているのはわずか10％にとどまる。同ペーパーは、異常気象にさらされ、需要も高まっている保健サービスへの資金を強化するよう求めている。
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一方、国家予算案の提出に参加する機関が広がっていることを示すデータもある。フィリピン議会の調査によると、2026年予算案で気候関連のタグ付け要件を順守した国の機関は70.1％で、2017年の13.8％から上昇した。地方政府の順守率は2016年から2024年の平均でわずか23.7％だった。
ADBの数値は支出機関による継続的な利用を示す一方、議会の数値は予算案提出における機関の順守状況を示している。ADBの10％という推計の対象期間や範囲は同ペーパーの説明に明記されていないため、これらの数値は参加状況の異なる指標を表している。
両者の調査結果は、実務上の課題を浮き彫りにしている。フィリピンでは気候関連支出を特定する仕組みが拡充したものの、参加、正確性、報告の面で依然として格差があり、資金の配分先を決めるうえで支障となっている。保健サービスでは、施設の保護、職員の備え、洪水や干ばつ、猛暑で需要が増した際の医療費の確保などが判断事項となる。
ADBのペーパー「気候変動に強い保健システムの資金ギャップ解消：ハイレベル保健医療気候行動原則4」は、国内予算を対応の中心に位置付ける。特にアジア太平洋地域の中所得経済では、国際的な公的資金だけで必要額を賄うのは難しいと指摘する。
フィリピンの追跡制度の始まり
気候変動委員会と予算管理省は、2013年12月27日に発出された共同覚書通達2013-01を通じて、国家的な枠組みを整備した。同通達は政府機関に対し、2015年予算案の提出時に気候関連支出を特定するよう求めた。
気候変動委員会の気候関連支出のタグ付け枠組みは、計画、予算編成、モニタリング、報告に共通のカテゴリーとコードを定めている。簡単に言えば、対象となる支出に気候関連のラベルを付け、政府の気候政策を支える活動を当局が把握できるようにする。
世界銀行の予算改革レビューによると、この取り組みは2013年6月に開始された「気候関連の公的支出・制度レビュー」にさかのぼる。改革の3本柱は、計画と資金調達、リーダーシップと説明責任、改革を実行するために必要なスキルだった。
- 2013年6月：気候関連予算改革の指針とするため、支出・制度レビューを開始。
- 2013年12月27日：気候変動委員会と予算管理省が、国の気候関連支出のタグ付けを義務付ける通達を発出。
- 2015年予算サイクル：53の国機関が気候関連支出案にタグを付け、42の地方政府が地方向け試行の研修を受講。
- 2024年：議会の調査によると、順守した国の機関は140で、2023年の96から増加。
- 2026年予算案：国の政府機関の順守率は70.1％に上昇。
初期の改革には、気候変動委員会、予算管理省、国家経済開発庁、財務省が関わった。内務自治省は地方向け試行を支援した。技術支援は、オーストラリア政府の支援を受けて世界銀行が提供した。
初期の導入で見えたタグ付けの効果
53の国機関が2015年の予算案で気候関連支出を特定した。世界銀行のレビューによると、提案された予算の約5％が気候変動への対応に充てられ、その約98％は適応策だった。支出の最大項目は洪水対策だった。
適応とは、洪水対策の強化など、気候変動の影響に備えることを指す。緩和とは、気候変動を引き起こす排出量を減らすことだ。タグ付けによって目的別に分類することで、被害への備えと将来の温暖化抑制に向けた取り組みの両方を予算から把握できる。
2015年の内閣クラスター・プログラム予算方式では、1,073億ペソがまとめられ、国家予算の約4％を占めた。同プログラムの規模は2013年から2015年の間に5倍に拡大した。80％超が気候リスクへの対応に充てられ、国家予算の気候関連支出の約半分を占めた。
地方予算覚書68は、地方政府に対し、年次投資計画で気候関連支出にタグを付けるよう促した。共同覚書通達2014-01では、地方での利用に合わせたガイドラインが示された。42の地方政府が試行の研修を受け、当時は2016年予算に向けてプロセスを拡大する計画だった。
2016年から2024年の地方政府の平均順守率が23.7％だったことは、試行後も課題が多く残ったことを示している。国と地方の予算を合わせて見ることで、気候関連プログラムの資金源と、依然として残る不足をより包括的に把握できるため、地方の継続的な報告が重要となる。
タグ付けされた資金は増加、配分先は一部に集中
議会政策・予算調査局の気候支出レビュー「資金の流れを追う：フィリピンの気候変動支出と国家優先課題との整合性の検証」は、制度で把握される支出が大幅に拡大したことを記録している。
記録された気候関連支出は、2019年の1,999億ペソから2023年には5,689億ペソへと増え、約2.8倍になった。2025年の気候関連支出案は1兆ペソを超え、2024年に承認された4,574億ペソを上回った。レビューは、提案額の増加の一部について、2024年に導入されたタグ付けの変更と、参加機関の増加によるものとしている。
レビューの表によると、2019年から2023年に記録された気候関連支出の72.3％を公共事業道路省が占めた。同レビューによれば、公共事業道路省と運輸省を合わせると約87.5％に達した。
2023年に記録された気候関連支出の93.3％は、「水の安定確保」と「持続可能なエネルギー」の2つの優先課題に集中した。その他の優先課題への支出は、気候関連支出の総額が増える一方で、2019年の合計477億ペソから2023年には378億ペソに減少した。
こうした数字を踏まえると、保健分野の議論では資金配分が重要となる。ADBは保健分野の備えへの資金強化を求める一方、フィリピンの予算レビューは、タグ付けされた資源の大半がインフラ関連機関と限られた気候優先課題に流れてきたことを示している。
誤った分類や報告の遅れが実態把握を損なう
議会のレビューは、具体的な分類ミスとして、キャンプ・クレイムの多目的施設建設に充てられた49億ペソと、マンダルヨン市刑務所の完成に充てられた4億4,800万ペソを挙げている。いずれも制度上の政策カテゴリーに誤ってタグ付けされていた。
固形廃棄物管理プログラムも、年度によって異なるカテゴリーに分類されていた。活動自体の目的が変わらないのに分類だけが移動すると、支出の経年比較が難しくなる。
主要な公共事業である洪水対策事業の一部では、完了したと報告された年から数年後の2022年と2023年に支出が計上されていた。レビューによると、気候変動委員会と予算管理省には、タグ付けされた項目のうち、過年度から継続している支出を正確に特定する能力が不足している。その結果、特定年度の執行額が過大に見え、実際に資源が使われた時期も不明瞭になりかねない。
レビューは主要な洪水対策事業の集中も問題視している。規模が最大の10事業のうち9事業はマニラ首都圏とルソン島にあり、残る1事業はビサヤ地方にあった。文書によると、上位10事業が2019年から2023年の洪水対策支出の94.3％を占めた。
洪水対策支出は2023年に2,622億ペソに達した。レビューは、国家気候変動行動計画の「水の安定確保」優先課題との整合性に疑問を呈し、従来型の工学的対策に大きく偏っていると指摘する。また、排水路の清掃や水路からのがれき除去といった他の対策にも、より注意を払う必要があるとしている。
気候予算の強化が医療にもたらす意味
ADBのペーパーは、保健省庁が気候情報を計画に活用し、状況の変化に応じて資源を移せるよう、公的財政管理をより柔軟にすることを提言している。公的財政管理とは、予算の編成、支出の承認、支出の会計処理に政府が用いるルールを指す。
保健サービスについて、同ペーパーは資金の具体的な使途として、疾病監視、職員の能力強化、既存施設の改修、より強靱な施設の建設、異常気象や洪水、干ばつの影響を受ける疾病への保障拡大を挙げている。
疾病監視とは、健康状態の変化を把握して対応できるよう、疾病の発生状況を追跡することだ。気候リスクを織り込んだ予算があれば、緊急事態が起きる前からこの取り組みを支えられるほか、受診者の増加に備える職員、施設、物資も確保できる。
ADBはまた、調達規則、医療提供者への支払い、保険制度、認定基準に気候への配慮を組み込むよう提言する。保健施設への電力供給を拡大する政府には、再生可能エネルギー、分散型システム、または複数の電源を組み合わせた方式を優先するよう促している。
フィリピンのタグ付け制度について、同ペーパーは義務的な予算管理プロセスへの統合と、気候変動が支出に及ぼす影響をより広く捉えることを提案する。現行制度は、気候対策にプラスの効果をもたらす支出に焦点を当てている。より包括的な方法では、気候変動による被害が政府予算全体の費用をどう変化させるかも検討する。
国内資金が大きな役割を担う理由
ADBのペーパーが引用した研究によると、国際的な気候適応資金のうち、保健分野を構成要素または付随的な便益として含むものは5％未満で、保健分野を主な対象とするものは1％未満だ。
ADBによると、資金が分断されていると、特に気候関連資金と保健資金が別々の経路に分かれている場合、資源の利用やアクセスが難しくなる。そのため、保健プログラムの関連ニーズを賄うには、複数の機関や資金調達手続きの調整が必要となることがある。
多くの国で、持続可能で強靱な保健システムの基盤となるのは国内の公的財源だと同ペーパーは指摘する。政府に対し、保健予算を維持・拡充し、保健サービスと国内の気候資金を結び付け、支出判断を形作る財政政策を強化するよう求めている。
フィリピンとタイは、健康に有害な製品への課税を活用する地域の事例として挙げられている。こうした税は、消費を抑制しながら税収を確保できる。同ペーパーは、予算編成や資源配分の見直しと並ぶ、資金調達手段の一つとして示している。
ADBの構想では、財務省と中央銀行が中心的な役割を担う。両者が関与すれば、保健機関と環境機関が別々に資金を求めるのではなく、気候と保健の優先課題を国の財政・経済計画に反映できる。
影響は病院だけでなく家計にも及ぶ
ADBのペーパーが引用する推計によると、気候変動による健康への影響は、2050年までに世界経済に8兆6,000億ドルから15兆4,000億ドルの損失をもたらす可能性がある。このうち、インフラの損傷とサービス需要の増加に伴う保健システムの追加費用は1兆1,000億ドルに上る。
アジア太平洋地域では、気候変動に関連した経済損失が2070年までに国内総生産の約17％に達する可能性があるとADBは推計している。国内総生産は、経済が生み出す財やサービスの価値を示す指標だ。地域の推計は経済損失全般を対象とする一方、世界の数値は健康への影響に関するものだ。
家計は両面から圧迫される。気候変動は患者が直接負担する医療費を増やす一方、所得を減らす可能性がある。同ペーパーは、健康への影響が気候変動に伴う貧困増加の最大の要因だとしている。
早期の投資はこうした負担を軽減できる可能性がある。同ペーパーが引用する推計によると、適応策への1ドルの支出で、疾病や死亡の回避、さらに幅広い経済・社会・環境面の利益を通じて、最大10ドルの便益が得られる可能性がある。保健分野の適応投資の中には、年間平均の経済収益率が約79％に達するとの推計もある。
対策には、疾病予防、栄養改善、暑さが原因の疾病の軽減、施設の強化、安定したサプライチェーン、より十分な備えを持つ人材の確保が含まれる。同ペーパーが引用する別の推計によると、強靱な保健システムの構築により、2050年までに世界全体で年間最大2,900億ドルの損失を回避できる可能性がある。
追跡の改善を柱とする5つの資金調達戦略
ADBは5つの戦略を示している。資金調達を調整する制度を強化すること、国内公的資金を強靱な保健サービスに結び付けること、国際的な公的資金へのアクセスを改善すること、民間部門を関与させること、保健システムのニーズに合った資金調達の仕組みを整えることだ。
フィリピンの状況は、こうした資金調達策を基本的な予算業務と結び付けている。参加機関の拡大はより多くの支出の把握につながり、正確な分類は支出の目的を明確にし、適時の報告は配分と実際の執行状況の比較を可能にする。議会のレビューによると、国家気候変動行動計画の最新モニタリング報告は2011年から2016年までしか対象としておらず、その後の評価は古い情報に依存している。
したがって、ADBの提言と議会の調査結果は、相互に関連する課題を示している。気候変動による需要増加を招く前に保健サービスの資金を確保し、公的資金の配分先を決めるための記録を改善することだ。2026年予算案で国の順守率が上昇したことで報告対象は広がるが、地方の参加率の低さと分類ミスは引き続き対応すべき具体的な課題となっている。
要点
- ADBによると、フィリピンの支出機関のうち、気候関連支出のタグ付けを継続的に利用しているのはわずか10％。
- 議会のレビューが示す別の指標、国の機関の順守率は、2026年予算案で70.1％。
- 地方政府の順守率は2016年から2024年の平均で23.7％。
- 記録された気候関連支出は2019年の1,999億ペソから2023年には5,689億ペソに増加。
- 議会のレビューは、誤った分類、報告の遅れ、インフラ支出への大幅な集中を指摘。
- ADBは、疾病監視、保健従事者、施設、気候リスクの影響を受ける医療への国内資金を強化するよう求めている。
- ADBが引用する研究によると、国際的な適応資金のうち保健分野を主な対象とするものは1％未満。
