出生制限は幹部のキャリアがかかると一段と厳しくなった
中国は1979年と1980年に一人っ子政策を導入したが、その後10年間、合計特殊出生率はほとんど変化しなかった。急激な低下が起きたのはその後だ。人口目標が地方幹部のキャリアとより強く結び付けられた後の1990年代初め、出生率は3分の1以上低下した。
目次
Hongbin Li、Lingsheng Meng、Grant Miller、Hanmo Yangによる研究は、この遅れて表れた効果の大きな要因として「一票否決」制度を挙げている。この制度の下では、優先度の高い人口目標を達成できなければ、幹部のほかの実績が帳消しになり、昇進が阻まれ、さらには罷免につながることもあった。
全米経済研究所（NBER）が2025年5月に公表したワーキングペーパー（第33741号）は、この制度が1987年から1999年までの中国の出生率低下の46％を説明すると推計している。詳細な分析では、同期間の寄与は約48％で、女性1人当たり出生数を約0.48人押し下げたとしている。いずれの推計も、取り締まり強化が出生率低下のほぼ半分を占めるとしている。
原論文「中国の一人っ子政策における官僚的インセンティブと政策効果」は、1987年から1999年までに女性1人当たり0.91人減少した出生数のうち、46％に当たる0.42人を一票否決制度の寄与と推計している。したがって、この推計も1990年代だけに限った別の期間ではなく、48％という数値と同じ期間を対象としている。提示された研究資料では、二つの推計値に差がある理由は説明されていない。
この研究は、中国の人口史における謎に具体的な説明を与えている。国の厳格な規則は、目標未達に個人的な不利益が伴うようになって初めて、地方幹部により大きな影響を及ぼした。また、出生制限を撤廃しても、過去の取り締まりによって抑えられた出生数が単純に回復するわけではない理由を理解する手掛かりにもなる。
一票否決制度が変えたもの
人口政策の実施を担っていたのは地方幹部だった。一票否決制度の下では、計画出産がほかの分野での成果を上回る優先課題となった。幹部は政府の複数の目標を達成していても、人口目標を逃せば昇進の機会を失うことがあった。
研究者らはワーキングペーパーで、昇進制限について次のように記している。
順守違反があった場合、昇進を厳格に禁止
昇進を目指す幹部にとって、動機付けは明確だった。出生目標の達成がキャリアを守った。研究によると、この制度を導入した後、出生率はより大きく低下した。幹部が既存の出生制限の徹底に力を入れるようになったことと整合する結果だ。
一票否決制度の根拠となった公文書
研究は、制度を支えた中心的な文書として、中国共産党中央委員会と国務院が1991年に出した「計画生育工作を強化し、人口増加を厳格に抑制することに関する決定」を挙げている。同年の中央政府会議で、李鵬首相は人口抑制に対する地方幹部の責任を強調した。その後、中央の報告を受けて各省は取り締まり政策を改定し、それぞれ異なる時期に一票否決制度を導入した。研究者らはまた、各省の導入時期を確認する資料として、国家人口・計画生育委員会が2001年にまとめた「人口・計画生育目標管理責任制の評価に関する文書集」を挙げている。
広東省では、党委員会と政府の弁公庁が1998年3月30日に出した、厳格な実施を再確認する通知（粤委办[1998]19号）が、先行する「全省で計画生育の『一票否決』制度を実施することに関する通知」（粤办发〔1991〕13号）と、「計画生育の『一票否決』制度の実施に関する補足通知」（粤函字〔1992〕27号）を引用している。1998年の通知は、表彰の推薦に当たり、計画生育部門が対象組織の人口目標達成状況と職員による計画生育規則違反の有無を審査するよう求めた。
江門市の規律検査委員会、党委員会組織部、人口・計画生育局は、より詳細な否決・責任追及規則（江计育发〔2008〕9号）を定めた。文書の日付は2008年2月27日で、公布日から施行するとしている。一方、政府のウェブページには公布日が2008年6月3日と記載されている。この規則は、団体表彰、個人の栄誉、総合的な報奨に加え、政府機関、公共機関、国有企業の職員の昇進、任用、評価を対象としている。
この規則では、省または江門市の評価で「注意喚起」または「イエローカード警告」を受けた場合、あるいは対象機関の職員に政策に反する出生があった場合、一票否決の対象となり得た。最初の評価を受けた郷鎮・街道の幹部は、1年間、表彰や昇進の対象とならず、原則として同じ職位のまま異動することもできなかった。イエローカード警告を受けると、同格異動が禁じられ、年間賞与が全額支給されず、年次評価で「優秀」や「適格」と判定されることもなかった。イエローカード警告が2年連続した場合、「注意喚起」が3年連続した場合、または「注意喚起」2回とイエローカード警告1回を受けた場合、年次評価は「不適格」となり、職位等級が1段階引き下げられた。
江門市の規則は、政府部門間で取り締まりの責任も割り当て、幹部の離任後も責任を追及できるようにした。また、2010年までに、流動人口を含めて1人当たり22元に達するよう、人口・計画生育分野の公的支出を求めた。
つまり、中央の政策を地方で実効性のあるものにする方法が変わった。一人っ子政策はすでに全国規則として発表されていた。一票否決制度は、実施が不十分だった場合に幹部が負う個人的な代償を増やし、行政からの圧力を妊娠や避妊に関する意思決定へと近づけた。
研究者はどのように効果を検証したか
研究では、公式記録から集めた各省の制度導入時期と、女性の妊娠、出産、避妊の履歴を組み合わせた。履歴データは、中国人口・発展研究センターが提供した2001年の全国計画生育・生殖健康調査による。
調査対象は約4万5,000人の女性だった。分析では、1980年から2001年までの妊娠6万3,000件超と生児出生4万4,000件を対象とし、一票否決制度の導入前後にわたる家族形成を調べた。
制度の導入時期は省によって異なっていた。研究者らはこの違いを利用し、単一の日付を境にした全国比較だけに頼らず、導入前後の出産の変化を比較した。モデルでは、より強いインセンティブが導入された際に、女性が1年間に出産する確率が変化したかを検証した。
続いて研究チームは、出生力生命表を用いて、こうした変化を女性1人当たりの出生数の推計に置き換えた。簡単に言えば、生命表は子どもがいない状態から1人、1人から2人へと移行する確率を追うものだ。研究者らは、一票否決制度がある場合の出生率推計と、制度が導入されなかったとする計算上のケースを比較した。
低下の遅れを読み解く日付
研究が扱う中国の出生率の推移は20年以上に及ぶ。政策の発表と、その後の取り締まり強化とで、異なる結果が生じた理由を理解するには、時期を分けて見る必要がある。
- 1979年と1980年：中国が一人っ子政策を導入。
- その後10年間：政策導入後も、合計特殊出生率はほとんど低下しなかった。
- 1982年：湖南省常徳市の5県で一票否決制度を初めて導入。市内のほかの県も1年以内に導入した。
- 1988年以降：常徳市が経験を省政府に報告した後、湖南省が制度を省全域で実施。
- 1990年以前：河北、遼寧、江西、山東各省も制度を導入。
- 1990年代初め：出生率が3分の1以上低下し、人口置換水準を下回った。
- 1987～1999年：原論文は出生率低下の46％、女性1人当たり0.42人を一票否決制度の寄与と推計。上記の詳細推計では同期間に約48％、女性1人当たり0.48人の減少に相当する。
- 2001年：研究で用いた生殖履歴を全国調査で収集。
- 2025年5月：NBERがワーキングペーパー第33741号を公表。
- 2026年：研究が「ネイチャー」に掲載。
この研究では省ごとの導入時期の違いを用いているため、取り締まりの変化を、全国で一斉に起きた出来事ではなく、中国各地で進んだ過程として検証している。
省ごとの時期に関する記録は、チベットを除く中国本土の30省を対象としている。チベットでは一票否決制度が導入されなかった。提示資料には上記の導入時期が示されているが、すべての省について正確な導入日は記載されていない。
第2子以降の出生が減少し、影響には差
一票否決制度は女性が1年間に出産する確率を低下させ、特に第2子以降で影響が大きかった。家族の規模を制限する政策の目的に沿った傾向であり、その影響の多くは、家庭がもう1人子どもを持つのを防ぐ形で表れた。
導入前の出生率が高かった省ほど影響は大きかった。農村部の女性、漢民族の女性、教育水準の低い女性でも、低下幅が大きかった。こうした違いは、全国の推計値が、地域や集団によって大きく異なる状況をまとめたものであることを示している。
もう1人子どもを持つか考えている家庭にとって、取り締まりの強化は、妊娠そのものをするかどうかを左右する可能性があった。多くの家庭で第2子以降の出生が減った結果、女性1人当たりの平均出生数が減少した。したがって、この研究の知見は全国の出生率だけでなく、人口集団内で生殖に関する制限がどのように分布していたかにも関わる。
研究者らは、女性が単に出産を先延ばししただけではないかも調べた。結果は、出生減少の主な要因が出産時期の変化ではなく、生涯を通じた出生数の減少だったことを示している。取り締まりが最も厳しかった時期を過ぎた後も影響が続いた理由を説明する手掛かりとなる。
避妊の変化が取り締まりの家庭への浸透を示す
子宮内避妊具（IUD）も説明の一端を担う。IUDは妊娠を防ぐために子宮内に装着する小さな避妊器具だ。ワーキングペーパーは、研究対象期間の中国で最も普及していた近代的避妊法と説明している。
党幹部が「推奨」したとされるIUDの使用は、一票否決制度の下で133％増加した。つまり、使用の増加幅は導入前の使用水準そのものを上回った。相対的な増加率は、任意の使用の増加率の4倍を超えていた。
当局が推奨するIUDの使用は制度導入後まもなく増えた一方、任意の使用はその後に増加した。この時期の違いは、幹部への動機付けの変化と特定の避妊法を結び付けるものであり、妊娠が減ったという研究結果とも符合する。
女性の不妊手術には、概して変化が見られなかった。研究者らが調べたすべての指標に一様な変化が広がったのではなく、特定の生殖に関する結果や避妊法に反応が集中した。
調査では、IUDの使用を「推奨」と「任意」に区別している。個々の女性がどの程度の圧力を受けたかは明らかにされていない。それでも全体的な傾向は、避妊行動の変化の初期に当局の関与があり、その後に任意の使用が増えたことを示している。
低下のほぼ半分が意味すること
合計特殊出生率とは、ある期間に記録された年齢別の出生率が女性の生殖年齢を通じて続いた場合に、女性が何人の子どもを持つかを推計した指標だ。すでに生まれた子どもの数をすべての女性について数えるのではなく、時期をまたいだ出生率の比較に用いる。
人口置換水準とは、移住を考慮する前の段階で、ある世代が時間の経過とともに自らを置き換えるのに十分な子どもを持つ水準だ。中国の出生率は1990年代初めにこれを下回った。研究者らは、官僚への強い動機付けがこの水準を下回る動きに大きく寄与したと推計している。
1987年から1999年までの女性1人当たり約0.48人の減少は大きな数字だ。仮に女性100人の集団に当てはめると、モデルの前提の下では、生涯出生数が合計で約48人少なくなることに相当する。
研究者らの解釈では、低下の残りは経済変化やほかの背景要因によるものだ。中心的な知見は、人口政策が出生制限という法的・行政的規則の存在だけでなく、その取り締まりの強さを通じても影響したということだ。
原論文は、省レベルの一票否決制度を導入しなかった場合の出生率推計で、1990年前後に見られる低下は、省だけでなく政府のあらゆる階層で進められた総合的な政策努力を反映している可能性も指摘している。これは反実仮想の出生率の推移に関する特徴を説明するもので、46％と48％の推計値の差を説明するものではない。
研究結果の検証方法
研究者らは別の統計モデルを試し、国勢調査や人口調査のデータと結果を比較した。また、一票否決制度の導入時期によって見かけ上の効果が左右されていないかを確かめるため、導入時期を無作為に割り当てる検証も行った。
別の検証では、導入前から存在していた可能性のある傾向を調べた。省が取り締まりを強化した時点で、すでに出生率の低下が進んでいた可能性があるためだ。研究者らは、検証結果が主な知見を裏付けていると報告している。
推計は、一票否決制度がなかった場合に出生率がどのようになっていたかを再構成することに依存する。省ごとの導入時期と詳細な生殖履歴によって比較が可能となり、複数の分析方法で結果が維持されるかを検証している。
著者らは、研究助成金を受けておらず、研究に利害関係を持つ当事者から金銭的支援も受けていないと報告した。Hanmo Yangは、家族の一人が最近、中国国家衛生健康委員会を退職したと開示した。ワーキングペーパーは、結論はNBERではなく著者らの見解だとしている。
制限緩和が出生率の低下を反転させていない理由
中国の出生率は依然として人口置換水準を大きく下回っており、一人っ子政策を緩和しても傾向は反転していない。この研究の歴史的な知見は、制度上の規則を変えるだけでは不十分な理由を説明する。過去の取り締まりによって女性が生涯に持つ子どもの数が減った一方、経済やその他の要因も出生率を押し下げていた。
この研究は、出生を制限するために設けられたインセンティブの影響を検証している。出生を促すための昇進インセンティブが同様の反応を引き起こすかどうかは、まだ明らかでない。数十年にわたる低出生率を経て、現在の家庭は当時とは異なる環境で生殖に関する決定を行っている。
この期間の研究から得られる最も明確な教訓は、政府の政策実施に関するものだ。全国目標は、その実施を担う幹部にとって個人的な昇進上の優先課題となったとき、効力を増した。女性や家庭にとって、この行政上の変化は妊娠の減少、IUD使用の増加、第2子以降の出生減少と関連していた。
要点
- 一票否決制度は、幹部の昇進の見通しを人口・計画生育目標と結び付けた。
- 研究は、調査期間中の中国の出生率低下のほぼ半分が、取り締まり強化のインセンティブによるものと推計している。原論文の46％という推計は1987～1999年を対象とし、女性1人当たり0.42人に相当する。
- 影響が最も大きかったのは第2子以降の出生で、農村部、漢民族、教育水準の低い女性で低下幅が大きかった。
- 当局が推奨するIUDの使用は133％増加し、任意の使用より早く、大幅に増えた。
- 出生率の低下は、出産の先延ばしではなく、生涯出生数の減少を主に反映していた。
- 出生制限が緩和された後も、中国の出生率は人口置換水準を下回っている。
