巨大な銅鉱床を抱える山をめぐる対立
総額59億ドルが見込まれるタンパカン鉱山計画では、17年間にわたり年間平均で銅37万5,000トン、金36万オンスの生産が可能とされる。しかし、鉱床の存在が確認されてから30年以上が経過した今も、ミンダナオ島南部のこの計画は、国の鉱業振興の構想、州による禁止措置、先住民の土地と水をめぐる争いの間で行き詰まっている。
目次
フィリピンにとってタンパカンは、電気自動車、送電網、再生可能エネルギーを支えるサプライチェーンに足掛かりを築く可能性を秘める。一方、影響を受けるブラーンの人々にとっては、先祖伝来の土地や移転、そして土地へのアクセスを失うことへの補償として、約束された支払いや雇用が十分なのかをめぐる決断を意味する。
フィリピン開発研究所（PIDS）は2022年の鉱業政策論文で、事業者が操業開始に必要な法的要件を満たした後も、州の禁止措置が障害になっていると指摘した。この評価によって地域の対立が解消したわけではない。タンパカンの当局者は引き続き明確な条件を求め、反対派は環境保護策と地域住民の同意を得るために用いられた手続きの双方に疑問を呈している。
計画の規模を読み解く際には注意も必要だ。鉱石約30億トンは、銅30億トンという意味ではない。鉱石とは鉱物を含む岩石で、その大部分は処理後に廃棄物となる。したがって、地下にある金属の価値は、実際に稼働する鉱山が生む収入や利益、公共の利益と同じではない。
経済効果の予測が大きい一方、想定される物理的な変化も大きいだけに、こうした違いは重要だ。以前の計画では、深さ数百メートルの露天掘り、大規模な廃棄物保管施設、数千人の移転が示されていた。銅需要の拡大も国の承認も、誰がそのコストを負担するのかという問題を解決しない。
銅がタンパカンを価値あるものにする理由
銅は効率よく電気を通すため、モーターの巻線、バッテリーの接続部、ケーブル、充電設備などに使われる。ウッド・マッケンジーで銅調査部門を率いるチャールズ・クーパー氏によると、電気自動車（EV）は従来型の自動車の最大4倍の銅を使うことがある。電動バスやトラックに含まれる銅は、EVの最大4倍に達する場合もある。
クーパー氏は、エネルギー転換に伴う需要が2040年までに倍増すると予想する。同氏の発言前年にEVが銅総消費量に占めた割合は約6％で、2040年には12％に上昇するとした。これは割合が倍になるという予測であり、単に自動車の台数が倍増するという予測ではない。
ウッド・マッケンジーの分析によると、供給不足の拡大を食い止めるだけでも、年間約90万トンの新たな銅生産能力を追加する必要がある。タンパカンの年間生産見込み37万5,000トンは、その約42％に相当する。この比較は計画の規模を示すものであり、計画中の鉱山一つで世界的な供給不足を解消できるという意味ではない。
需要は輸送分野にとどまらず、電力網、再生可能エネルギー発電、データセンター、デジタルインフラにも広がる。タンパカン産の銅がフィリピンのEVに使われるとは限らず、排出削減に関連する製品だけに使われるわけでもない。最終的な顧客や加工先は公表されていない。
国の政策は変わったが、州の障壁は残った
環境天然資源省は2017年4月27日、銅、金、銀、複雑鉱の新規露天掘り計画に対する全国的な禁止措置を導入した。省は2021年12月23日、行政命令2021-40号によってこれを解除した。期間は約4年8カ月であり、9年ではない。
PIDSの論文によると、当初の命令では酸性水、重金属、鉱山廃棄物堆積場からの侵食、地質災害に対する尾鉱ダムの脆弱性が問題視された。解除の理由にはパンデミック後の経済回復が挙げられ、この手法の利用には、技術面、社会面、環境面でより強固な取り組みを条件として課した。
南コタバト州独自の禁止措置は、引き続き大きな焦点となった。報道では2010年に導入されたとされる一方、以前の環境評価は州法が2011年7月に制定されたとしている。日付に食い違いはあるが、いずれも州の規制が国の禁止措置より前に導入され、マニラの政策転換後もタンパカン計画の障害となっていた点では一致する。
この争いは、いくつもの異なる決定を経てきた。
- 1994年：鉱物埋蔵量が確認され、1995年に採掘権が付与された。
- 2012年1月9日：州との争いが解決するまで、環境認可申請を却下すると環境天然資源省が決定した。
- 2019年5月6日：2020年に公表された情報によると、事業の環境認可を復活させる決定が発効した。
- 2020年8月10日：タンパカン町議会がSMIとの町協定を取り消す決議をした。
- 2020年10月：先住民問題国家委員会が事業に関する前提条件証明を発行した。
- 2021年12月23日：環境天然資源省が全国的な露天掘り禁止措置を解除した。
- 2022年5月16日、6月3日：南コタバト州議会が禁止措置の解除を可決したが、その後州知事が変更を拒否した。
2020年8月の報道では、州の禁止措置をめぐる訴訟は未解決とされていた。一方、別の報道によると、コロナダルの裁判所は2020年後半に禁止措置を支持する判断を示した。したがって、前者の記述を現在の法的状況を示すものとして扱うべきではない。
地元当局は別の協定を求める
国の許可と町の受け入れは別の問題だ。タンパカン町議会は2020年8月14日に公表された決議で、サジタリウス・マインズ社（SMI）との町の基本協定を取り消したが、新たな協定を交渉する可能性は残した。
町議会議員らは、2009年の協定は4年ごとに必要な見直しが行われず、町の代表者も見直し協議から排除されていたと述べた。また、条項が曖昧で住民に不利だと判断した。2013年の政府監査では、1997年以降に町へ少なくとも4,000万ペソが支払われたと記録されている。
レナード・エスコビリョ町長は、以前は計画を支持していたが、地元の許可を出す前に利益、操業の詳細、緊急時対応計画について説明を求めていると述べた。また、SMIと話し合う機会を持てなかったとも語った。
エスコビリョ氏は、自身の立場は鉱業そのものを拒絶するのではなく、小さな町の利益の均衡を図る責任に基づくものだと説明した。
私たちは、自分たち自身からも身を守らなければならない
2020年に公表された情報によると、操業を2032年まで認める財政・技術支援協定が延長され、2057年まで更新できる可能性がある。これらの日付は契約期間に関するもので、建設や生産の開始時期が確定したことを示すものではない。
ブラーンの同意は全員一致を意味しない
鉱山は、5つの部族評議会に関係する先祖伝来の土地に影響を及ぼす。1997年の先住民族権利法は、先住民の土地に影響する事業について、自由意思による、事前の、十分な情報に基づく同意を求めている。実際には、事業の結果を理解するのに十分な情報が提供され、強制がない状態で、事業の実施前に同意を得なければならない。
先住民問題国家委員会が2020年10月に発行した前提条件証明は重要な正式手続きだが、反対派は協議が十分だったかに異議を唱えた。正式な証明と、影響を受ける全家族の合意は同じではない。
ブラーンの指導者ノラ・プリ・スカル氏についての報道も食い違う。一方は、同氏が土地の賃貸を拒否し、鉱山計画に反対したと伝えている。別の報道は、2022年の出来事に関連する2月の訪問について記し、親族が企業から支援や土地賃貸料を受け取るのを見た後、同氏が公にSMIを支持したとしている。
同氏が支持を表明したとする報道では、親族が金銭的援助や奨学金の恩恵を受けたと説明している。
私は今、鉱業賛成の立場を表明します。SMIの操業を支持します
同氏は、反対を続けることで親族にまだ支払われていない金銭に影響が及ぶのではないかとの懸念も示した。これは同氏が表明した懸念であり、SMIが支払いを差し止めると脅した証拠ではない。相反する報道からは、その後いつ、あるいは再び立場が変わったのかは分からない。
スカル氏は、地域の先祖伝来の土地の約90％が賃貸に出されたと見積もった。一方、ブラーンの指導者ダギル・カピオン氏は、ボン・マルでは賃貸に出された土地は10％で、少なくとも200ヘクタールが交渉中だと述べた。これらの数字は異なる地域についてのもので、計画全体の単一の推計値として合算することはできない。
約束された利益の実態
報告された賃貸料は、1ヘクタール当たり25年間で16万ペソ。年間では6,400ペソ、月額では約533ペソとなる。貧困に苦しむ地域ではまとまった初回支払いが魅力的に映ることもあるが、この計算からは、四半世紀に分けて受け取ると金額が限られることが分かる。
企業の支援には、奨学金、医療サービス、生計支援プログラムも含まれる。SMIは地域の事業のため、5つの部族評議会それぞれに年間300万ペソを提供したと報じられている。地元の先住民代表義務職であるドミンゴ・コリャド氏を含む支持者は、この計画を機会の創出につながるものと捉え、操業開始を望んでいる。
SMIの代表ロイ・アントニオ氏は2021年12月、同社が320億ペソを投資し、26億ペソの税金を納めたと述べた。また、操業開始後最初の10年間で66億ペソの先住民使用料が支払われると予測した。これらは企業側の発表と予測であり、将来の収入として第三者が確認したものではない。
PIDSの論文は別の使用料見込みを示している。10年間で48億ペソに加え、国税680億ペソ、地方税40億ペソ、社会開発・管理プログラムに26億ペソという試算だ。使用料の見込みには18億ペソの差がある。異なる前提や計画の版に基づくものかどうかを示す説明はない。
PIDSは、先住民への使用料が受益者に届く過程を追跡する仕組みの弱さも指摘している。支払い総額だけでは、各世帯に利益が公平に分配されているかは分からない。タンパカンでは、地域社会への収入の約束と、個人が実際に受ける確認可能な利益との違いが、計画の見返りを判断する上で重要となる。
流域へのリスクは採掘場の外にも及ぶ
環境と社会変革研究所（ESSC）は2012年の評価報告書「タンパカンの箱を開く」で、鉱床がプラ・バト川とトゥカイ・マル川、ボン・マル川に挟まれた尾根に位置するとした。また、地下水の脆弱性が高く、地震リスクもあると指摘し、立地そのものが計画に反対する理由の一つだとした。
同報告書が示した計画では、採掘場は500ヘクタールに広がり、深さは800メートルに達する。廃石13億5,000万トンを保管する施設と、尾鉱11億トンをためるダムも想定されていた。尾鉱とは、鉱石から有用な鉱物を分離した後に残る物質だ。これらは過去の計画に関する数字であり、現在の建設設計として確認されたものではない。
懸念の一つは酸性鉱山排水だ。硫化物を含む特定の岩石が空気や水にさらされると、酸性水が発生し、金属を川や地下水に運び込むことがある。採掘終了後も長期にわたり処理が必要となる可能性がある。
マルベル教区のシリロ・カシカス司教は、計画されている廃棄物施設が長期にわたる負担を残す恐れがあると主張する。
露天掘りの採掘場や廃石施設、尾鉱池に酸性鉱山排水の問題を残すことになる。永久に残る痕跡です。ずっと続く痕跡です
ESSCは、取水や汚染によって10万人を超える農家の生計が影響を受ける可能性があると警告した。また、大規模な保管施設が決壊した場合、25億トン以上の物質が流出する最悪のケースも示した。これらは起こり得る被害についての評価であり、稼働中のタンパカン鉱山で実際に発生した事象ではない。
SMIは以前、最新の工学技術と保護策によって環境リスクを管理できると述べている。2012年に認可申請が却下された後、当時のSMI社長ピーター・フォレスタル氏は、計画の環境影響評価書の妥当性に基づいて決定が下されたわけではないと主張した。SMIは、今回の争いに関する報道に向けた取材を断った。
食い違う開発範囲と暴力の歴史
計画の説明によって、対象面積や移転人数の見積もりは異なる。ESSCは、南コタバト州、サランガニ州、スルタン・クダラット州、南ダバオ州にまたがる約2万3,600ヘクタールの鉱区を示した。後年の報道では、最終的な鉱山区域の計画面積は約1万ヘクタールとされている。鉱区の境界と最終的な鉱山区域は別のものを測っており、どちらも自動的に実際に掘削される面積とみなすべきではない。
森林面積の数字は、さらに整合が難しい。ESSCは森林3,935ヘクタールの伐採計画と、ブラーンの人々4,000人の移転を挙げた。別の報道は、約1,300ヘクタールの森林を含む約4,000ヘクタールが影響を受け、約5,000人が移転を必要とするとした。共通の定義に基づく最新計画がない以上、これらは異なる報告上の推計値にとどまる。
ESSCは、銅1,350万トン、金1,580万オンスを含む鉱石24億トンとも推計した。後年の説明にある鉱石約30億トンとは異なる。日付の明記された技術評価がない限り、この差を資源量が確実に増えた証拠とみなすべきではない。
この紛争は、すでに人的被害をもたらしている。過去の報道では、警備要員や先住民住民を含め、鉱区内で少なくとも24人が死亡したと記録されている。部族指導者のグリルミン・マリド氏と若い同行者は2002年7月に殺害された。ダギル・カピオン氏の妻と息子2人は2012年の軍事作戦中に死亡した。
軍の展開、武装した先住民の抵抗、企業の警備要員、共産主義勢力の反乱は、いずれもこの歴史の一部を成している。死者が出たのは複雑な紛争状況の中であり、すべてを単一の主体や原因に帰すことはできない。
鉱物戦略には買い手と説明責任も必要
フィリピン政府は、鉱業をクリーンエネルギーへの移行に役立て、国内加工への投資を呼び込もうとしている。地域の比較対象として挙げられるインドネシアは、2024年の世界の銅鉱山生産量の約4.5％を占め、大規模な精錬投資を引き付けてきた。フィリピンは依然として、完成品の製造国というより、主に鉱物を採掘して輸出する国だ。
リスタッド・エナジーでバッテリー市場調査の副社長を務めるドゥオ・フー氏によると、フィリピンの銅埋蔵量の92％には採掘許可がない。同氏は鉱山の開発に8年から15年かかるとし、その間に資金調達、インフレ、政策変更、商品価格が計画を損なう可能性があると指摘した。
タンパカンの所有権をめぐる経緯にも、未解決の問題が残る。グレンコアは2015年に撤退した。その後はフィリピン側の関係者が支配権を持ち、サイ家と関係のあるアルソンズやインドフィル・リソーシズ・フィリピンが含まれたと報じられている。鉱山地質局は2017年12月までに、SMIは完全なフィリピン資本の企業だと説明した。2024年には、中国の中国アルミ業（チャイナルコ）が、約20億ドルの価値があると報じられた持ち株会社の仕組みへの投資を検討しているとの報道があった。取引は公表されていない。
中国はすでにフィリピン産鉱物の主要な輸出先だ。2020年から2024年後半までの国連貿易データによると、フィリピンのニッケル鉱石輸出の約90％が中国の港に向かった。これはタンパカン産銅の輸出先を示すものではないが、中国を含む域内の製錬所が有力な買い手となる可能性は高い。
アースワークスの鉱業プログラム責任者エレン・ムーア氏は、リサイクル、再利用、資材効率の向上によって新たな採掘への需要を減らせると主張する。自動車メーカーを評価する「リード・ザ・チャージ」連合の調査では、環境保護、労働、先住民の権利への取り組みにばらつきがあり、企業の一部公約に比べて実施が遅れていることも分かった。
グローバル・ウィットネスで政策・アドボカシー部門を率いるエミリー・イオナ・スチュワート氏は、鉱物需要がクリーンエネルギーに加え、AIや防衛分野にも広がっていると警告した。欧州の炭素国境調整メカニズム（CBAM）は生産時の排出削減を促す圧力となるが、当初の対象分野は鉄鋼、アルミニウム、セメントであり、銅は含まれない。タンパカンの土地や水をめぐる争いを解決するものでもない。
確定した生産開始日、新たな公聴会の日程、町との新協定の締結期限はいずれも示されていない。今後必要な決定には、法的拘束力のある地元の条件、州の禁止措置、同意、最新の工学計画、閉山後の廃棄物管理責任が含まれる。
要点
- タンパカンでは17年間にわたり、銅37万5,000トン、金36万オンスを年間生産する計画だ。
- 全国的な露天掘り禁止措置は2021年12月に終了したが、南コタバト州独自の規制は障害として残った。
- タンパカン町は2020年8月にSMIとの協定を取り消したが、新たな合意の余地は残した。
- ブラーンの人々の意見は分かれており、鉱山計画に対するノラ・スカル氏の立場をめぐる報道も食い違う。
- 森林伐採、移転、使用料の見積もりには差があり、すり合わせが必要だ。
- 水の保護、廃棄物の保管、閉山後の責任は未解決の重要課題だ。
- 中国アルミ業の投資も、確定した生産開始日も公表されていない。
