市民300人の要件、刑事捜査のあり方に懸念
韓国国会立法調査処は、公正取引法違反の疑いがある企業に対し、市民300人以上の団体が刑事告発を直接行えるようにすれば、違反があったかどうか専門的に評価されないまま企業が刑事手続きに巻き込まれる恐れがあると警告した。政府は1980年に導入された告発制度の見直しを準備している。
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立法調査処は、国会政務委員会のチェ・ウンソク議員に提出した報告書で、公正取引委員会が持つ専属告発権の見直しには、より慎重な検討が必要だと指摘した。刑事罰は重大な違反に対する最終手段とし、対象となる事案の範囲や告発の要件を明確に定めるべきだとしている。
2026年3月31日の閣議で示された案は、市民による告発にとどまらない。企業30社以上の団体による直接告発も認めるほか、中央行政機関50カ所、広域自治体17カ所、基礎自治体226カ所に、公取委への告発要請権を付与する内容だ。
李在明大統領は、より広範な制度変更を求めている。自治体に直接告発を認めるべきか、人数の要件そのものが必要なのかを問いかけた。政府は年内に国会へ法案を提出する方針だが、最終的な人数要件、対象となる違反行為、制度上の歯止めはまだ決まっていない。
公取委の専属告発権とは
現行制度では、対象となる競争法違反について検察が起訴するには、公正取引委員会の告発が法的に必要となる。消費者や企業は違反の疑いを公取委に通報できるが、その通報だけでは起訴に必要な公取委の告発に代わらない。
この違いは重要だ。改革案が変えるのは、誰が起訴への法的手続きを開始できるかであり、市民に企業を起訴したり有罪にしたりする権限を与えるわけではない。起訴の判断は引き続き検察が行い、有罪かどうかは裁判所が判断する。
専属告発制度は、公取委の所管する6つの法律を対象としており、独占規制および公正取引に関する法律（公正取引法）や下請法などが含まれる。違法な事業活動の疑いから刑事訴追に至る間に、専門機関による経済的な評価を挟む目的で導入された。
競争法違反の判断には、市場や企業行動、競争への影響に関する詳細な分析が必要となる場合がある。競合企業に損害を与えるように見える行為が、自動的に刑事上の競争法違反となるわけではない。立法調査処が懸念するのは、署名が集まっても、それだけで起訴に必要な法的・経済的条件が満たされたことにはならない点だ。
一方、制度には批判派が改善を求める弱点もある。公取委が告発を見送ると、消費者や企業がより強い対応が必要だと考えていても、起訴が妨げられる場合がある。
告発へのアクセスを広げる2つの方法
公正取引委員会のチュ・ビョンギ委員長は、3月31日の閣議で異なる2つの改革案を示した。1つは、暫定的に市民300人または企業30社という要件を満たす団体が、公取委の告発を得ることなく、捜査機関に直接告発できるようにする案だ。
もう1つは、公的機関が公取委に告発を要請できる範囲を広げる案だ。これは直接告発とは異なる。要請制度では、権限を持つ機関が要請すれば、公取委は告発しなければならない。調査の結果、以前に告発を見送っていた場合も同様だ。
現在、この要請権を持つのは検事総長、監査院長、調達庁長、中小ベンチャー企業部長官の4人だ。
拡大案では、中央機関50カ所、広域自治体17カ所、基礎自治体226カ所の計293機関が対象となる。自治体だけで243機関に上る。これらの数字は、要請制度が現行の権限保有機関を超えて広く適用される可能性を示しているが、追加される事案の件数までは分からない。
政府は、一部の経済犯罪について、刑事罰を罰金などの行政制裁に置き換えることも検討している。どの違反が引き続き刑事訴追の対象となるかによって、告発へのアクセス拡大がもたらす影響も変わる。
大統領が門戸拡大を求める理由
李大統領は、告発権を1つの機関に集中させると、事案を先に進めるかどうかについて、その機関に過度な権限を与えかねないと主張する。閣議で、問題を次のように述べた。
公取委がこの権限を独占しているため、事実上、事件を握りつぶす力も持っている
大統領の発言の背景には、公取委が刑事告発権を十分に活用してこなかったとの長年の批判がある。公取委の元幹部が大手法律事務所に移ることへの懸念も、大企業グループが有利な扱いを受けているとの見方を強めてきた。こうした懸念は制度改革を求める政治的な論拠の一部であり、個別の告発判断が不適切だったことを示すものではない。
李氏は人数要件にも疑問を呈し、自治体に公取委への告発要請権だけでなく、直接告発する権利を認めることも検討するよう当局に求めた。
このため、公取委の当初案と大統領が望む方向性には大きな違いがある。当初案は明確な要件を設け、公的機関からの要請には公取委を関与させる。一方、大統領案はこうした制約をさらに取り除く可能性がある。いずれも、まだ法律として成立していない。
懸念の焦点は人数だけでなく証拠にも
立法調査処の主な異論は、告発者の人数だけを基準にしても、申し立ての実質を検証できるとは限らないという点だ。大勢の人が正当な不満を共有することはあり得るが、人数の多さだけで市場支配力や違法な協調など、競争法違反の要件が立証されるわけではない。
そのため立法調査処は、告発の対象範囲と要件の両方を定める明確なルールを求めた。重大な違反には刑事罰を科す一方で、刑事手続きは最終手段にとどめるべきだとしている。
閣議では政府内の懸念も明らかになった。金正官・産業通商資源部長官は重複調査や企業の負担を懸念し、鄭成湖・法務部長官は検察や告発権限が乱用される可能性を指摘した。韓成淑・中小ベンチャー企業部長官も企業負担への懸念を示した。
閣議で出された懸念を受け、チュ委員長は次のように述べた。
さらに検討する
重複手続きのリスクは、最終的に告発が認められるかどうかとは別の問題だ。企業は違法行為の最終判断が出る前に、複数の機関からの照会に対応し、弁護士に相談し、記録を提出しなければならない場合がある。提案に関する説明からは、重複する事案を調整する最終的な仕組みは確認できない。
中小企業は保護される一方、圧力を受ける可能性も
告発へのアクセスを広げれば、違法行為の被害を受けたと考える中小企業が、公取委に刑事訴追を求めても応じてもらえない場合に、救済を得やすくなる可能性がある。提案中の要件では、企業30社の団体が捜査機関に直接申し立てることができる。
同じ制度が、競合企業から告発された企業への圧力につながる可能性もある。議論では、立証された違反への処罰を求める目的に限らず、交渉の手段や競合企業を脅す手段として告発が使われる恐れも指摘された。
公取委のカルテル調査では中小企業が相当な割合を占めるとされるが、その割合や件数は示されていない。そのため、中小企業がどの程度影響を受けるのかを正確に測ることはできず、告発制度の拡大が主に大企業グループを対象とすると決めつけることもできない。
議論では、厳格な申立要件を設けることや、段階的にアクセスを拡大することが提案された。いずれもセーフガードとしての提案であり、政府の最終法案に盛り込まれると決まったわけではない。実効性は、信頼できる申し立てと、刑事手続きを商業的な圧力として使おうとする動きを見分けられるかにかかっている。
46年の制度はすでに変化している
公取委の権限は、1980年以降、変わらずに維持されてきたわけではない。公的機関には段階的に告発を要請する権限が与えられ、公取委が単独で最終判断を下せる範囲は縮小してきた。今回の議論は、こうした制度をどこまで広げるべきかをめぐるものだ。
- 1980年：独占規制および公正取引に関する法律により、専属告発制度が導入された。
- 1995年：憲法裁判所が制度の正当性を認め、刑事制裁に過度にさらされることを防ぐ役割も認定した。
- 1996年：検事総長に公取委への告発要請権が与えられた。
- 2013年または2014年：監査機関、調達機関、中小企業行政機関への要請権拡大について、資料によって時期が異なる。
- 2026年3月31日：公取委が閣議で見直し案を提示し、李大統領はアクセス拡大を求めた。
- 2026年内：政府は改正案を国会に提出する方針。
時期に関する違いは、今回の提案ではなく、以前の制度拡大に関するものだ。2018年の学術論文は改革を2013年とし、別の資料は2014年としている。この違いが、法案成立と施行の時期をそれぞれ指しているのかは、資料からは確認できない。
3月31日の閣議の開催場所についても、資料によって異なる。一方は政府ソウル庁舎、もう一方は大統領府の青瓦台としている。開催日や告発の人数要件案、自治体への直接告発権付与を大統領が求めたことについては一致している。
カルテルに絞った限定的な代替案
2018年に孫永和氏が発表した『企業法研究』の論文は、専属告発要件を維持する案、全面廃止する案、一部廃止する案を提示している。同誌第32巻第4号、225～258ページに掲載された同論文は、今回の議論にも関係する違いを示している。すべての競争法違反に、同じ種類の経済分析が必要なわけではない。
同論文は、当時の法律第66条と第67条に定められていた起訴要件を論じている。市場支配的地位の乱用や企業結合の事案では、行為が違法かどうかを判断するために経済分析が必要となる場合があると指摘する。これらの条文への言及は、現在の条文番号を示すものとして扱うべきではない。
孫氏は、特に重大なカルテルを専属告発権の例外とする可能性を挙げている。カルテルとは、企業が独立して競争する代わりに、例えば価格に合意するなどして行動を調整することだ。同論文は、市場への影響をより複雑に評価しなければ適法性を判断できない行為とは、別の扱いが可能だと論じている。
同論文は、関連売上高の約20％に相当するカルテル制裁金や、カルテル行為を自主申告した企業を刑事告発から保護することも提案している。これらは研究者の提案であり、2026年の改革に盛り込まれると決まった内容ではない。
秘密裏に行われるカルテルに関与した企業が、自力では当局が得にくい証拠を提供することもあるため、こうした保護は重要だ。孫氏は、申告の段階から検察と公取委が緊密に連携するよう求めている。直接告発権の拡大は、手続きだけの変更として切り離すのではなく、こうしたインセンティブと合わせて検討する必要がある。
海外の制度比較と他の政策への警鐘
立法調査処は、海外では専門機関が担う役割に注目している。日本には韓国に似た告発制度がある。米国では司法省が刑事上の競争法違反を捜査・訴追する。英国では、カルテルに関与した個人を起訴するには、競争当局または他の関係機関の同意が必要となる。
これらの制度は互いに同じではないが、海外でも競争法の刑事執行に専門的判断が組み込まれているという立法調査処の主張を裏付ける。ただし、それだけで韓国が現行制度を維持すべきか、限定的な例外を設けるべきかが決まるわけではない。
立法調査処は、政府の他の経済政策にも疑問を呈している。5月に導入された単一銘柄のレバレッジ型上場投資信託（ETF）について、十分な事前検討があったのか、投資家向けの2～3時間の教育が有効なのかを問うた。こうしたファンドは特定企業の株価に連動するリターンを増幅することを目指し、損失も拡大させる可能性がある。
また、韓国成長基金の目標リターンや投資回収の条件は不明確なままだとも指摘した。基金規模は計画上、150兆ウォンから200兆ウォンに引き上げられた。50兆ウォンの増額で、当初の計画から3分の1増となる。
チェ議員は、国会の調査機関が繰り返し懸念を示していることを受け、政府は政策の副作用を十分に評価したのか再検討すべきだと述べた。競争法の執行については、過剰な告発と企業が刑事手続きによって受ける負担に慎重な対応を求めた。
次の具体的な節目は、政府が予定する2026年内の法案提出だ。提出日、国会公聴会の日程、採決日は示されていない。決着していない主な論点は、直接告発を認める違反行為の種類、人数要件を維持するかどうか、自治体にどの権限を与えるか、重複する手続きをどう扱うかだ。
要点
- 立法調査処は、告発者が300人いるだけでは競争法違反の立証にならないと警告している。
- 公取委の案では、市民300人以上または企業30社以上の団体に直接告発を認める。
- 告発要請権は中央機関50カ所と自治体243カ所に拡大する。
- 李大統領は自治体への直接告発権付与を求め、人数制限にも疑問を示している。
- 政府閣僚は、重複調査、企業負担、告発権の乱用を懸念している。
- 公取委は、一部の刑事罰を行政制裁に置き換えることも検討している。
- 政府は2026年内の法案提出を目指しているが、最終的なルールや歯止めは未定だ。
