パキスタン上院委員会、石油・ガス利益または油井の半分を州に配分するよう要求

上院委員会、州への資源配分に期限を設定

パキスタン上院の権限移譲機能委員会は、石油・ガス資源について州に平等な持ち分を与える実効的な制度を求め、石油局に対し州の関係者と協議し、15日以内に実施報告書を提出するよう指示した。委員会は、石油・ガス会社の利益の半分を州に移転するか、石油・ガス井の坑口設備の半分を引き渡すかという2つの方法を提案した。

ザミール・フセイン・グムロ上院議員が議長を務めたイスラマバードでの要請開催会合で、委員会は雇用における州の代表をどう確保するかについても説明するよう、官房局に2週間の期限を設けた。対象には採用と昇進が含まれる。審査範囲は基本給与尺度（BPS）1～22級のほか、公社、法定機関、自律機関にも及んだ。

グムロ氏は、パキスタン・ペトロリアムなど13の国営企業・機関から、州が16年間にわたって利益の配分を受けていないと主張した。留保された額は数兆ルピーに上ると述べたが、その主張を裏付ける企業会計、監査済みの算定、州ごとの内訳は示されなかった。

委員会の措置は実施を求める議会の要求であり、資金や運営権限がすでに移転したことを示すものではない。まず問われるのは、連邦政府の各部局が、憲法上の所有権や雇用に関する規定を、具体的な資金移転、任用、共同意思決定につなげる仕組みを提示するかどうかだ。

ジャーン・ムハンマド・ブレディ上院議員、プーンジョ・ビール上院議員のほか、内閣局、共通利益評議会（CCI）事務局、官房局の関係者や石油省幹部が出席した。委員会は石油担当次官と連邦公務員委員会（FPSC）代表者が欠席したことに懸念を示した。

石油・ガス資源の平等な所有権とは

資源をめぐる争いの中心にあるのは、第18次憲法改正で導入された憲法第172条第3項だ。同項は、既存の約束や義務を条件として、州内またはその州に隣接する領海内の鉱物油と天然ガスを、その州と連邦政府が共同かつ平等に所有すると定めている。

これは資源の所有権に関する規定だ。その適用には、探査、ライセンス付与、管理、収益配分に両政府がどう関与するかを決める必要がある。委員会は、改正から16年が経過しても、共有の役割を担うための包括的な実施枠組みはまだ十分に実現していないと述べた。

提案された2つの選択肢は、この問題の異なる側面に対応する。企業利益の分配は金銭的な収益を配分する方法だ。一方、生産井の地上設備である坑口設備の移転は、資産や、場合によっては運営上の責任にも関わる。どの油井、企業、収益を対象とするのか、また各州の取り分をどう算定するのかを仕組みの中で明確にする必要がある。

石油・ガスの所有権を平等に共有するという規定だけでは、各社が公表する利益の半分をどう配分するかは決まらないため、この違いは重要だ。委員会の提案には、州境内の資源と企業収益、既存の義務、連邦政府の取り分を結び付けるルールがなお必要となる。

監査と執行は未解決

グムロ氏は、州にはこれ以上遅れることなく持ち分を配分すべきだと主張した。財政面の方法の一つとして、パキスタン会計検査院による監査後に、国営石油・ガス会社の公表利益の50％を配分する案がある。何が稼得され、何が支払われ、何が未解決なのかを明らかにするうえで、監査は重要な役割を果たす。

委員会はまた、指示が無視された場合、会計検査院に資金を留保させ、州へ直接移転するよう求める可能性があると警告した。連邦次官を含む幹部職員には、2週間以内に順守を確保できなければ法的措置を取る可能性があると伝えた。これらは議会による監視の場で示された警告であり、すでに執行された措置ではない。

それぞれの期限は区別する必要がある。石油局には15日以内の実施報告書提出が指示され、官房局には雇用に関する順守報告書の提出まで2週間が与えられた。2週間以内に措置を取るというより広い警告は、別途確認された支払日を意味するものではない。

会合の正確な開催日も、その後の審理日も、議事の記録には記載されていない。各州への支払総額、合意された配分算定式、監査や資金移転が始まった証拠もない。こうした情報の欠如が、委員会の要求と実際に運用可能な解決策との隔たりを示している。

今回の会合以前から続く対立

今回の要求は、資源の共同管理を求める州の以前からの働きかけに続くものだ。2017年9月には、4州すべてが、連邦政府と州の調整を担う憲法上の機関である共通利益評議会（CCI）を通じ、第172条第3項の実施を求めていた。

当時、州側は、2012年の石油政策の下で4年以上にわたり探査区が入札にかけられていないと述べた。探査区とは、石油やガスの探査を企業に認める区域だ。州は、有望地域の特定や調査を行い、探査権の付与に参加する権限を求めていた。

2012年の政策では、州代表4人と連邦政府の石油利権担当局長が参加する規制委員会の設置が想定されていた。2017年、州側は委員会が一度も開かれず、州の指名委員が3年以上報酬を受け取っていないと訴えた。シンド州とパンジャブ州は代表を引き揚げた一方、バロチスタン州とカイバル・パクトゥンクワ州は代表を残した。

これまでの経緯から、対立は資金の配分だけでなく、資源をめぐる意思決定への参加にも関わることが分かる。

• 2010年：第18次憲法改正により、第172条第3項に基づく州と連邦の共同・平等所有権が定められた。
• 2012年：石油政策が、規制委員会への州の参加に関する取り決めを示した。
• 2017年9月18日：州は実施を要求し、機能していない統治の仕組みや新たな探査入札が行われていないことへの不満を示した。
• 今回の委員会会合：上院委員会は、15日以内の資源に関する実施枠組みと、2週間以内の雇用順守報告書を求めた。

過去の不満だけでは、現在の各探査区や委員会委員の任命状況は分からない。しかし、今回の委員会が、何年も前から記録されている実施をめぐる対立に向き合っていることは示している。

CCIは協議の場であると同時に争点でもある

グムロ氏は、石油、ガス、規制監督を連邦内閣に移すことはCCIを迂回し、州の意見を反映しにくくすると主張した。委員会のメンバーはまた、具体的な進展がないまま、権限移譲された問題を繰り返しCCIに付託することにも異議を唱えた。

この2つの主張は、異なる問題を指摘している。州の参加を想定した機関の外で意思決定を行うことと、成果を出さないままその機関への付託を続けることだ。委員会は石油局に対し、実行可能な仕組みについて、関係するすべての州の当事者と直接協議するよう求めた。

2017年の対立では、CCIの責務と、産ガス州の需要を優先する規定に関する憲法第154条と第158条についても、州側が不満を示した。当時、シンド州はパキスタンの天然ガスの68％超を生産している一方、配分は44％にとどまると述べた。

これは、州側が示した生産シェアと配分シェアの間に24ポイントを超える差があったことを意味する。これらの数値は2017年時点の州側の主張であり、現在の指標ではない。この数字は、なぜ議論が企業利益にとどまらず、ガスの供給や資源に関する意思決定における州の役割にまで及ぶのかを説明する材料となる。

雇用割当は連邦機関全体に及ぶ

委員会の2つ目の主な懸念は、第38条(g)に基づく州の代表枠だった。審査対象は連邦政府の給与体系全体、BPS1級からBPS22級に及び、採用の入り口や上級公務員だけに限られなかった。委員会は採用、昇進、異動における順守を求めた。

グムロ氏は、州別割当の対象となる数千のポスト、とりわけバロチスタン州の枠が空席のままになっているか、適切な州別配分を行わずに臨時雇用などで迂回されていると主張した。また、官房局が過去に各省、局、連邦公務員委員会（FPSC）へ書簡を送り、未充足のシンド州とバロチスタン州の枠を優先するよう指示したが、順守状況の報告書は提出されていないと述べた。

バロチスタン州の上級職における代表数については、記録に食い違う数字がある。一方は、連邦政府の38部局全体で同州出身の22級職員が1人しかいないとしている。別の記録では、連邦次官38人のうち4人がバロチスタン州出身とされている。これらの数字が異なる集団や時期を指しているかどうかについて、説明はない。

どちらの数字も代表性の低さを示す根拠として使われたが、同じものとして扱うべきではない。正確な評価には、職員の等級、役職、州別割当を明記した名簿と、代表性を測る基準となるポスト数が必要だ。

官房局次官は委員会に順守を約束し、州別割当の枠組みはパキスタン政府から給与を受けるすべての職員を対象とすると述べた。また、特にバロチスタン州の州別枠を算定し、雇用を実施するとした。委員会は、昇進による任用を含むあらゆる任用形態を対象とした仕組みを求めた。

欠席を受けて説明要求と小委員会設置

委員会は、すべての等級と関連機関における連邦公務員の州別割当を検証する小委員会を設置した。これにより、空席、採用手続き、昇進の決定が州別割当を反映しているかを調査する別の場が設けられた。

また、欠席した州のエネルギー担当次官とFPSCに説明要求通知を発出した。通知を受けた側は、さらなる措置が検討される前に欠席の理由を説明しなければならない。委員会は厳しい措置を取る可能性があると警告した。

委員長のグムロ氏は、資源の所有権と雇用における代表性の双方に関わる協議に州の幹部が出席しなかったことを批判した。

「州が行政サービスでも石油・ガス埋蔵量でも自らの持ち分をほとんど気にかけないのであれば、その効率性について多くを物語っている」と委員長は述べた。

この批判は、連邦政府の各部局だけでなく州政府にも責任があると指摘した。資源に関する枠組みを前進させるには、州が協議に参加し、自らの権利を明確にする必要がある。雇用審査では、連邦公務員の採用を担うFPSCの関与が重要となる。

資源収入と広範な財政逼迫

会合では、権限移譲された分野と第7次国家財政委員会（NFC）賞の財政的な影響も検討された。グムロ氏は、連邦政府の支出が約19兆ルピー、税収と非税収を合わせた国全体の歳入が20兆ルピーだとし、支出を大幅に削減する必要があると主張した。

この数字に基づけば、連邦政府の支出は示された国全体の歳入の約95％に相当する。この比較は同氏の懸念の規模を示すが、完全な予算計算ではない。会計年度、会計基準、州への移転の扱いが記録に明記されていないため、1兆ルピーの差額を自由に配分できる資金とみなすべきではない。

NFCによる歳入配分は、第172条第3項に基づく所有権とも異なる。NFCは政府間の財政配分を扱う一方、資源の所有権、ロイヤルティー、その他の直接支払いは別の憲法規定に関わる。これらを一つの割合にまとめると、どの権利について議論しているのかが曖昧になる。

パンジャブ大学が掲載する財政連邦制に関する研究は、第18次憲法改正によって州が地域の財源や配分可能な歳入から収入を得やすくなったと説明している。同研究は、NFCとの関連で第160条を、天然ガスの賦課金、ロイヤルティー、収益との関連で第161条を取り上げ、水力発電に関連する支払いにも言及している。

同研究によると、州への移転割合は1991年に28％から45％へ上昇し、17ポイント増加した。また、1995年のNFCの取り決めには、原油のロイヤルティーとガスの純開発課徴金も含まれていた。これらの歴史的な数字は財政移転に関するものであり、企業利益の半分を求める今回の要求がすでに実施されている証拠ではない。

執筆者らは、NFC賞の決定の遅れ、州間の調整、地域資源のさらなる探査を、引き続き懸念される問題として挙げている。同研究の記述は、確立済みの移転制度と、上院委員会が求める新たな実施枠組みを区別するうえで参考になる。

グムロ氏は、新規採用の凍結を含む首相の人員適正化と緊縮財政の指示についても言及した。支出抑制を進める場合でも、憲法上の州別持ち分を確保し、過去の不履行を是正できるようにすべきだと主張した。各部局の報告書では、これらの要求をどう両立させるのかを説明する必要がある。

要点

• 上院委員会は、共同・平等の資源所有権を実施する方法として、石油・ガス会社の利益または坑口設備の半分を州に移す案を提示した。
• 石油局は州の関係者と協議し、15日以内に報告する必要がある。官房局には雇用に関する順守報告書の提出まで2週間が与えられた。
• 留保された利益が数兆ルピーに上るとの主張は、監査済みの総額や州別配分の内訳で裏付けられていない。
• 雇用審査はBPS1～22級を対象とし、公社、法定機関、自律機関にも及ぶ。
• バロチスタン州の上級職における代表性について記録に食い違いがあり、22級職員1人との数字と、38人の連邦次官中4人との数字が示されている。
• 小委員会が雇用枠を調査する一方、州のエネルギー担当次官とFPSCは欠席をめぐり説明要求通知を受けた。
• 資源の移転が完了したこと、支払い算定式が合意されたこと、その後の審理日が決まったことは確認されていない。