PIDS、フィリピンの土地利用法案に土地紛争を解決する拘束力のある権限を求める

土地利用法には紛争を解決する権限が必要

フィリピン開発研究所（PIDS）は、国会が提出済みの11件の国家土地利用法案を一本化する中、土地をめぐる競合する主張を解決する拘束力のある権限を独立機関に与えるよう求めている。その権限がなければ、法案は官僚機構をさらに重層化させる一方、農地、住宅、森林、インフラ、先祖伝来の土地をめぐる意見の相違を政府機関が解決できないままにする恐れがある。

10月12日付の意見書で、PIDSの上級研究員アドラシオン・M・ナバロ氏は、紛争を解決する拘束力のある仕組みが、国会が強化すべき運用上の要素としておそらく最も重要だと指摘した。同氏の主張の中心にあるのは、フィリピンにはすでに計画策定の手段があるということだ。より根深い問題は、異なる機関が重複する権限を行使し、同じ土地をめぐって相容れない判断を促す法律に基づいて動く場合があることだ。

ナバロ氏は、機関や地方自治体（LGU）に書類の提出をさらに求めるだけでなく、意思決定とその執行のための実効的な制度を法案に盛り込むべきだと述べた。

「強力な代替法案は、新法を政府機関や地方自治体（LGU）が作成を義務付けられる単なる新たな計画とするのではなく、土地をめぐる競合する主張を解決するための、国の運用システムとすべきだ」とナバロ氏は述べた。

この提言は、国家土地利用計画が望ましいかどうかという問いから、強い権限を持つ機関同士が対立したときにどう機能するかへと焦点を移す。地図は、農業、保全、開発の対象区域を示すことができる。しかし、そうした用途が重なったとき、何が行われるかを決める法的権限を持つ者が必要だ。

拘束力のある権限で何が変わるのか

ナバロ氏は、技術的な調整と調停で解決できない場合に、定められた期間内に拘束力のある判断を下せる国家土地利用裁定機関または審査委員会の設置を提案した。技術的な調整では、地図、記録、各機関の見解を確認し、調停では合意を目指す。裁定は、こうした取り組みで紛争を解決できない場合に、執行可能な判断を示すものだ。

提案された委員会は、政策・計画、調停・技術的調整、拘束力のある裁定について、それぞれ別個の責任を担う。この役割分担により、機関を招集して協力を求める以上の役割を持たせることができる。

ナバロ氏は、権限の定義が不十分だと、新たな評議会や委員会が会議、覚書、勧告、交渉による妥協案を作るだけで、最終的な結論に至らない恐れがあると警告した。そのため、同氏の提案は、調整が機能しなくなる局面、つまり機関や他の当事者が共通の解決策を受け入れない場合に焦点を当てている。

意見書は定められた期間内の決定を求めているが、ここで紹介する勧告では具体的な期間を示していない。国会は法案で機関の権限と手続きを定める必要がある。

既存の委員会では不十分な理由

PIDSは、2024年2月の声明ですでに、この執行上の空白を指摘していた。2月26日に公表された声明は、国家土地利用委員会には執行権限がなく、合意を守らない当事者に制裁を科すことが難しいと説明している。

ナバロ氏の2023年12月の研究は、同委員会を国家経済開発庁理事会の下で大統領令により設置された機関と説明した。権限が限られているため、一部の意見の相違は大統領に付託せざるを得なかった。

2016年の紛争は、問題の重要性を示している。農地改革省は土地利用転換の一律停止を提案し、大統領の署名を得るための大統領令案を準備した。当時、大型インフラ事業や住宅移転に土地が必要とされていたことから、経済担当閣僚らはこの動きに反対した。彼らは一律禁止ではなく、国家土地利用法の制定と規制の厳格な執行を主張した。

この対立では、農地を保護する一方で住宅やインフラのための用地を確保するという、相反する公共の優先事項が関係していた。拘束力のある仕組みがあれば、こうした紛争を政府の最高レベルで繰り返し介入して解決するのではなく、確立された手順に沿って判断へ導くことができる。

この法律が対象とする土地紛争

政府機関は、それぞれ異なる法的権限の下で、農業、天然資源、住宅、インフラ、先祖伝来の土地、地方計画を所管している。ナバロ氏は、繰り返し生じる紛争として、農地と都市拡大、鉱業と森林・流域、インフラと保護区域の対立を挙げた。

先祖伝来の土地が政府の保留地と重なることもある。複数の国家機関が同じ場所に対する権限を主張する一方、隣接する地方自治体が互いに整合しない用途地域を設定する場合もある。土地の所有、占有、利用の権利を定める異なる土地保有権の証書が、同じ区域を対象としていることもある。

ナバロ氏は、新法の枠組みを、地方自治体、農地改革、先祖伝来の土地、保護区域、鉱業、漁業、林業、住宅、埋め立て、インフラ、経済特区に関する法律と明確に整合させるよう求めた。

同氏は、根本的な法的対立を施行規則に委ねることに警鐘を鳴らし、施行規則について次のように述べた。

同等の法的効力を持つ法律間の根本的な対立を、安全に解決することはできない。

したがって国会は、競合する法定権限の関係を法律そのものに定める必要がある。施行規則は機関が法律をどう実施するかを説明するものだ。相反する法的権限に関する難しい判断は、議員が可決する法律に盛り込むべきだ。

灌漑記録が示す土地転用の実態

PIDSの研究全文が引用した国家灌漑庁（NIA）の数値によると、2012年から2022年にかけて、灌漑区域から農業以外の用途へ転用された土地は620,399.46ヘクタールに上った。中部ルソン地方は111,079.46ヘクタールで、地域別で最大だった。

中部ルソン地方の数値は、この期間に全国で記録された合計の約17.9％に相当する。111,079.46を620,399.46で割って算出した。つまり同地方は、全国で記録された土地の約6分の1を占めた。

研究はまた、転用された土地が、各年の総灌漑区域の3.38％から3.93％に当たると報告した。これらの数値は、政策上の中心的な緊張関係を具体的に示している。灌漑インフラが整備された土地は、住宅、工場、商業施設などの用途を求める需要も集める可能性がある。

記録された転用が適法だったかどうかは、これらの数値からは分からない。ナバロ氏の研究は、違法かつ時期尚早な農地転用に関する全国的な監視体制に欠落があると指摘した。一方、NIAの役割は灌漑に関するものであり、転用申請の承認ではない。

この情報の空白は、法執行にとって重要だ。当局は土地利用がどこで変わったかだけでなく、必要な許可が取得されていたかも把握する必要がある。ナバロ氏が提案する共有データと説明責任の強化は、紛争解決権限とともに、この実務上の必要性にも応えるものだ。

北ミンダナオ地方の地図作成事例

北ミンダナオ地方（第10地域）では、重複する権利主張を特定する取り組みが試されてきた。2020年、国家経済開発庁の地域事務所が、土地保有権の競合する主張を解決する省庁間委員会を発足させた。

同地方では、先祖伝来の土地の証明書、農地改革の受益者、軍用保留地の管理者が関わる長年の紛争があった。環境省、農地改革省、土地登記庁、先住民族国家委員会（NCIP）が参加した以前の仕組みは、共同行政命令第01-12号に基づくものだった。最終的にNCIP委員長はこの仕組みから退き、地域のNCIP代表者が新たな地域委員会に参加した。

委員会のメンバーは、「ワンマップ」と呼ばれる共通の地理空間データベースを作成することで合意した。権利証書などの土地保有関連書類を共通の地図にまとめ、権利や主張がどこで重なっているかを当局が確認できるようにするものだ。メンバーはまた、地域の将来的な土地利用や区分に関する判断の基盤として活用することにも合意した。

2023年版では、約18万6,000件の土地保有権をめぐる競合する主張が示された。主張は時間とともに変化するため、地図を更新する必要があるとの認識で委員会は一致した。この取り組みは、共通の記録と意思決定権限が一体となって機能する必要性を示している。競合する主張を解決するには、まず各機関が土地の状況について共通認識を持つ必要がある。

地方計画の遅れが突きつける資金面の課題

10月12日付の意見書が引用した人間居住・都市開発省の数値は、地方の計画策定が抱える課題の大きさを示している。8月31日時点で、総合土地利用計画（CLUP）は670件が更新済み、807件が更新時期を迎えており、119件が2027年に期限切れとなる。また、40の地方自治体にはCLUPがなかった。

CLUPは、開発や保護をどこで行うかなど、地方自治体が目指す土地利用のあり方を定める。更新時期を迎えた807件は、更新済みの670件を137件上回った。そのため、新法で計画策定を義務付ける場合、すでに相当量に上る既存の業務に加わることになる。

州開発・物理的枠組み計画にも不足が見られた。意見書によると、32件が承認済み、6件が採択済み、33件が更新中で、計画がない州は5つだった。州の計画は、複数の市町村をまたぐ広域的な空間の枠組みを示す。

ナバロ氏は、実施初期の数年間を支える、国家土地利用計画・ガバナンス専用基金を提案した。同基金は、計画策定、地理情報システム、地籍データの統合、気候リスクの地図化、技術職員、独立監査、法執行を支援する。地籍データは土地の区画と境界を特定し、地理情報システムを使えば、それらの記録を他の地図情報と照合できる。

基金の一部は地方自治体に均等配分するのではなく、必要性や実施能力に応じて配分する。これにより、職員が少なく、記録や設備も不十分で、法律を実施する力が限られている貧困地域の自治体に支援を集中できる。

新機関の独立性をどう確保するか

ナバロ氏は、政府機関、地方当局者、政治的影響力を持つ民間の利害関係者からの圧力に耐えられる機関でなければならないと警告した。農地を住宅、商業、工業、インフラ用途に転用する判断は、大きな民間利益を生む可能性がある。

そのため、不動産投機、便宜的な用途地域変更、規制の虜といったリスクが生じる。規制の虜とは、規制当局が監督対象の利益に奉仕する状態を指す。強い立場の当事者が判断機関を覆すことができれば、拘束力のある権限も実際にはほとんど意味を持たない。

ナバロ氏は、専門性を備えた委員会を設け、委員長または筆頭委員を大統領が任命し、閣僚級の地位と固定任期を与える案を示した。閣僚級の地位は主要省庁との協議における指導部の立場を強め、固定任期は独立性を高める狙いがある。

地方自治体も引き続き中心的な役割を担う。PIDSは2024年2月の声明で、国家的な枠組みは地方の意思決定を強化し、土地利用政策の一貫性を高めることができると主張した。また、地方自治体の技術力向上と、地方政府、企業、市民社会の参加も求めた。

したがって制度設計の課題は、国と地方の両方にまたがる。委員会には紛争を解決する十分な権限が必要であり、自治体や州には、その判断を実施するための人員、記録、資金が必要だ。

長年の運動が、より明確な制度設計の課題へ

ナバロ氏の2023年12月の討議論文（DP 2023-40）は、2023年12月28日に公表された。国家土地利用法を求める運動は、ほぼ30年に及ぶと説明している。研究結果は、土地利用に関する調査、ガバナンスの失敗を示す証拠、利害関係者を集めたグループ討議、主要な情報提供者への聞き取りに基づいている。

研究は、法制化の必要性を示すため、分野横断的な取り組みと最新の証拠を求めた。土地に関する判断は、法的権利、経済的機会、食料生産、環境保護、地域社会のニーズに同時に関わる。主な動きを時系列で示す。

• 2012～2022年：PIDSが引用したNIAの記録によると、灌漑区域から農業以外の用途へ転用された土地は620,399.46ヘクタールに上った。
• 2016年：経済担当閣僚らが、農地改革省の提案した転用の一律停止に反対した。
• 2020年：北ミンダナオ地方が、土地保有権をめぐる競合する主張に対処する地域委員会を設置した。
• 2023年：地域のワンマップに約18万6,000件の競合する主張が記録された。PIDSは12月、ナバロ氏の討議論文を公表した。
• 2024年2月：PIDSは国家土地利用法の成立と、地方の技術力強化を公に求めた。

10月12日付の意見書は、こうした先行研究を提出済みの11法案の制度設計に反映させるものだ。ナバロ氏によると、各法案はおおむね、農地、森林、流域、先祖伝来の土地の保護、国と地方の計画の統合、地方自治体の役割維持で一致している。

同氏の提言は、共有される目標を執行可能なガバナンス制度に変えることだ。国会は、明確な法的権限、紛争解決の手順、信頼できる土地記録、実施に必要な資金を一体化する必要がある。法案が実際に役立つかどうかは、競合する主張が衝突したとき、機関や地方自治体が判断を実施できるかにかかっている。

要点

• PIDSは、調停で解決できない紛争について、独立機関に拘束力のある解決権限を与える国家土地利用法を求めている。
• 国会は、土地保護と計画の連携という共通の目標を持つ11法案の一本化を進めている。
• ナバロ氏は、根本的な対立を施行規則に委ねず、競合する法的権限を法律で整合させる必要があると指摘する。
• 地方計画に関する数値では、807件のCLUPが更新時期を迎えており、40の地方自治体にはCLUPがない。
• 提案されている実施基金は、地図作成、技術職員、計画策定、監査、法執行を支援し、一部は地域の必要性に基づいて配分する。
• 委員会の独立性、意思決定権限、資金がPIDSの提言の要となっている。