外交努力から5年、なお明確な戦略は見えず
タイのシハサック・プアンケートケーオ外相は、ASEANのミャンマー和平計画を再び動かすため、恒常的な危機調整チームの設置と地域としての指導力強化を求めた。2021年4月に採択された枠組みには、実施に向けた明確な戦略が依然として欠けていると述べた。
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シンガポールで11月5日に開かれた第41回ASEANラウンドテーブルで、シハサック氏は見慣れた外交の繰り返しに疑問を呈した。各国政府は「5項目合意」を再確認し、任期が毎年替わる特使に責任を委ね、次の会合へと移っている。
同氏の批判は、フィリピンのマリア・テレサ・ラザロ外相が10月30日にミャンマーでの人道支援活動を終えてから6日後に出た。訪問では支援物資が届けられ、ミャンマー外相との会談も実現したが、拘束されているアウンサンスーチー元国家顧問との面会はかなわなかった。
タイの副首相も務めるシハサック氏は、ASEANは特使に責任を負わせるだけでなく、実務的な指針を与える必要があると述べた。ミャンマーを孤立させ続ければ地域に損害をもたらし、域外大国間の競争が強まるリスクも高まると主張した。
ISEASユソフ・イシャク研究所が主催したラウンドテーブルで、同氏はミャンマー紛争の未解決を、より広範な問題と結び付けた。加盟国が危機に直面した際、ASEANは十分な速さで対応できるのかという問題だ。
同氏の提案は、輪番制の議長国が緊急会合をどう招集するか、また歴代議長国がどう連携するかなど、地域機構の運営方法を変えるものとなる。2022年と2025年に公表された研究機関の評価でも、すでに同様の弱点が指摘されており、ASEANの目標と手法の隔たりが長年続いていることが示されている。
5項目合意が求めるもの
ASEANは2021年4月、ジャカルタで開いた首脳会議で「5項目合意」を採択した。軍がアウンサンスーチー氏率いる文民政権を転覆させてから2カ月後のことだった。クーデターを機に、ミャンマーでは軍、抵抗勢力、民族武装組織が関わる紛争が深刻化した。
シンガポール国立大学のアジア・グローバル化センターは、5項目合意に関する評価で、この枠組みを次のように整理している。
- 全ての当事者が自制し、暴力を即時に停止する。
- 平和的解決を目指し、全ての当事者が建設的な対話を行う。
- 対話の仲介を支援するため、ASEAN議長が特使を任命し、ASEAN事務総長が支援する。
- ASEAN人道支援調整センター（AHAセンター）を通じて人道支援を行う。
- 特使と代表団がミャンマーを訪問し、関係する全ての当事者と会談する。
この計画が掲げるのは、暴力の停止、政治対話の開始、困窮する人々への支援という3つの役割だ。特使にはこれらの取り組みをつなぐ役目があり、ASEANの対応全体を担わせることが目的ではない。
軍が主要な約束を履行しなかったことを受け、ASEANは2021年後半、ミャンマーの政治指導者を首脳会議や外相会議から排除した。合意から5年がたち、議論の焦点は実施方法と参加すべき当事者へと移りつつある。
特使交代が問題となる理由
ラザロ氏の任期は、2027年にシンガポールがASEAN議長国を引き継ぎ、次の特使を任命するまでとなる。この毎年の交代こそ、シハサック氏が問題視する点だ。各特使は、明確な共通戦略が十分にないまま、難しい交渉を引き継ぐことになる。
エバン・A・ラクスマナ氏（当時、アジア・グローバル化センター上級研究員）が執筆したシンガポール国立大学の評価は、初期の特使の下で進展が限られていたと指摘した。初代特使にはブルネイのエリワン・ユソフ第2外相が就任した。カンボジアのプラク・ソコン外相は2022年3月にミャンマーを訪問した。同年1月にはフン・セン首相も訪問していたが、いずれも大きな進展にはつながらなかった。
ISP-Myanmarは2025年10月23日、ビルマ語版を同22日に公開した後、政策提言書の英語版を公表し、別の仕組みを提案した。議長国が替わるたびに特使を交代させるのではなく、数年間の固定任期を設けるよう勧告した。
任期を延ばせば、同じ特使の事務所が関係を維持し、過去の約束を把握し、交渉の各段階を追うことができる。またISP-Myanmarは、各国政府が進捗を評価できる具体的な段階目標の設定も求めた。
シハサック氏の提案と同研究所の勧告は、異なる仕組みで関連する問題に対処しようとしている。同氏はASEAN議長国間の連携強化を求め、同研究所は特使事務所の継続性も必要だとしている。
ラザロ氏の10月の訪問で得られた成果
ラザロ氏の訪問は、特使が担える実務と、その活動をめぐる政治的な意見の相違の両方を示している。任務には、軍が支配するシャン州の地域にあるタウンジーでの支援物資の配布や、ネピドーでのティン・マウン・スウェ外相との会談が含まれた。
フィリピン外務省によると、会談では人道上のニーズ、支援が届きにくい地域の住民、5項目合意の履行が話し合われた。ラザロ氏はまた、2025年3月の地震後にフィリピンの支援を受けたピンマナ郡区の学校と僧院を訪れた後、ヤンゴンのASEAN各国大使館と協議した。
ミャンマー外務省はネピドーでの会談について、ASEANにおける同国の役割と権利の回復という観点から説明した。協力はミャンマー自身の優先課題と工程表に沿って進められるとした。軍事政権は5項目合意を明確に拒否する一方、地域との関係強化を模索している。
こうした立場の違いにより、ASEANとミャンマー指導部は同じ外交の場を通じて、異なる政治目標を追求している。ASEANは合意済みの枠組みの履行を求める一方、ミャンマー政権は国内の方針を維持しながら、地域での地位回復を目指す。
ラザロ氏はアウンサンスーチー氏とは面会しなかった。フィリピンは2026年4月に同氏が自宅軟禁に移された後と、8月にアクセスを求めたが、ミャンマー政権はいずれの要請も拒否した。
誰が協議の場に加わるのか
シハサック氏は、ASEANがミャンマーで意思決定権を持つ関係者を参加させるべきだと述べた。適切なレベルで参加してもらうことが、外交的な関与をより実効的にすると訴えた。
タイ外相はシンガポールでの討議で、提案の狙いを次のように説明した。
意思決定ができる人々と向き合わなければならない。彼らが適切なレベルでASEANの会合に出席できれば、こうした政策面での関与は前進すると思う
2025年にASEAN議長国を務めたマレーシアの経験は、包摂的な協議を整えるには招待状を送るだけでは足りないことを示している。ISP-Myanmarによると、アンワル・イブラヒム首相は2025年4月にタイでミン・アウン・フライン軍司令官と対面で会談し、反政府勢力の国民統一政府（NUG）のマーン・ウィン・カイン・タン首相ともオンラインで協議した。
マレーシア議長国は2025年5月、8月、10月に関係者協議も開催した。オンライン参加を可能にしたほか、特使の代表団は6月にタイを訪問した。
主要な抵抗勢力を含む合同調整機関と特使事務所との間で、招待の形式などをめぐり意見が対立したため、一部の民族武装組織は上級幹部の派遣を見送った。ISP-Myanmarは、これが参加と勢いを損なったと指摘した。
5項目合意は全ての当事者間の対話を求めているため、ミャンマーの民族武装組織は欠かせない参加者だ。そうした組織の意思決定者を招けないプロセスでは、協議を現場での約束につなげる力が弱まる。
タイの二つの路線と中国の役割
タイは対話を唱える一方、国内の和平プロセスも後押ししている。シハサック氏は、国境沿いの日常的な問題に直接対応することと、ミャンマー国内で包摂的な対話を促すことの二つを並行して進めると説明した。
タイ外相は、地理的条件がもたらす圧力についてこう述べた。
私たちは共通の国境を接し、毎日のように問題を抱えている。関与して、こうした問題に対処しなければならない。同時に、ミャンマー国内の状況を放置するわけではない
タイの取り組みには、民族武装組織やその他の関係者間の意思疎通を促すことも含まれる。シハサック氏は、ミャンマーの問題は最終的には同国の人々が解決すべきであり、域外大国が解決策を決めるべきではないと述べた。
また、同じ週の初めに開かれた瀾滄江・メコン川協力会議で王毅中国外相と会談した際、包摂的な対話を促すよう求めたと明らかにした。
ISP-Myanmarの2025年10月の提言書も、ミャンマーの隣国との調整を勧告している。少なくとも3カ国のASEAN外相が中国、インド、タイと連携し、合意の実施に取り組む中核グループの設置を提案した。
同研究所は、共通の枠組みが弱まれば、各国が自国の利益に沿ってミャンマー当局や抵抗勢力と個別の関係を築くことになると警告した。地政学的な競争に対するシハサック氏の懸念も同じ問題を示している。周辺国には影響力があるものの、それぞれの優先課題が外交を異なる方向へ引っ張る可能性がある。
常設トロイカと迅速な危機対応
シハサック氏は、ASEANのトロイカを常設の仕組みにするよう提案した。トロイカは直前、現職、次期の議長国で構成され、年ごとの指導国交代をつなぐ役割を果たす。
同氏は、行動が必要な際に、能力や自信に欠ける議長国をより強く支援できると主張した。ISP-Myanmarは政策提言書でさらに踏み込み、ASEAN域外の隣国も加えた拡大トロイカを勧告した。
二つの提案が生む体制は異なる。ASEANの常設トロイカは組織内の継続性を高める。域外の隣国を加えれば、ミャンマーに直接的な利害を持つ政府が加わる一方、調整はより複雑になる。
シハサック氏はまた、輪番制の議長国が緊急協議を招集し、実務的な対応策を提示できるよう求めた。欧州連合（EU）は閣僚を迅速に集められる一方、ASEANの対応には1週間以上かかることもあるとして、違いを指摘した。
コンセンサスとは、加盟国間の合意を求める原則だ。シハサック氏は、この原則は根幹として維持すべきだとしつつ、あらゆる案件に硬直的に適用すれば行動を妨げる恐れがあると主張した。
同氏は、ASEANが目指すべきバランスを次のように説明した。
コンセンサスの精神を守りながら、柔軟性を認める方法を見いださなければならない。そうでなければ、意思決定プロセスは、集団的な行動と進展を促す手段ではなく、制約となる恐れがある
こうした改革を採択する日程は発表されていない。次の制度上の節目は、シンガポールが2027年に議長国を引き継ぎ、ミャンマー担当特使の任命責任が再び移ることだ。
外交努力が現在に至るまで
ミャンマー危機は複数のASEAN議長国の下で続いてきたが、和平の枠組みは変わっていない。これまでの経緯からは、外交活動が繰り返される一方、履行の確保が難航してきたことが分かる。
- 2021年2月：軍がアウンサンスーチー氏率いる文民政権を転覆。
- 2021年4月：ASEAN首脳がジャカルタで5項目合意を採択。
- 2021年後半：ASEANがミャンマーの政治指導者を首脳会議や外相会議から排除。
- 2022年1月、3月：フン・セン氏、続いて特使のプラク・ソコン氏がミャンマーを訪問。シンガポール国立大学の評価は、進展がほとんどなかったと指摘。
- 2025年5月、8月、10月：マレーシアが対話の行動計画策定を目指す関係者会合を開催。
- 2025年10月23日：ISP-Myanmarが、特使の任期延長と政治面での連携強化を提案する政策文書の英語版を公表。
- 2026年10月30日：ラザロ氏が人道支援活動を終える。
- 2026年11月5日：シハサック氏がシンガポールで、明確な戦略と制度改革を求める。
- 2027年：シンガポールがASEAN議長国を引き継ぎ、次の特使を任命。
初期の評価と後年の政策提言書は、実務上の共通課題を指摘している。会合や人事を、交渉を継続し、約束の履行状況を追跡できる組織的なプロセスにつなげる必要がある。
カンボジアとの緊張も同じ地域の仕組みを試す
シハサック氏は、加盟国間の意見が対立しても機能し続けなければならないASEANにとって別の課題となる、タイとカンボジアの紛争にも言及した。両国は2025年7月以降、陸上と海上の境界をめぐりたびたび衝突している。
同氏は、国境の全域が明確に画定されておらず、正確な境界線について合意や標示ができていない部分があると認めた。また、個人的な関係も紛争に関わっている可能性を示唆しつつ、原因は分からないと率直に述べた。
カンボジアは2026年6月、国連海洋法条約に基づく強制調停を開始した。調停は、紛争の合意解決に向けて各国を支援することを目的とする正式な手続きだ。
シハサック氏によると、タイは一般に、両政府が直接協議して相違を解決する二国間協議を望んでいる。両国間の意見の相違に対処する手続きが現在あり、ASEANやその他の国際会議への参加に支障をきたさないよう、双方が慎重に対応してきたとも述べた。
ミャンマーをめぐる差し迫った政策課題は、接触と実質的な政治対話をどう両立させるかだ。シハサック氏はASEANの関与をより効果的にするよう求め、研究機関の提案は特使の長期任期、段階目標、継続的な連携を加えるものだ。こうした提案は、同じ5項目を再確認するのではなく、各国政府が検討できる具体的な制度改革を示している。
要点
- シハサック氏は2026年11月5日、ASEANのミャンマー和平計画には実施に向けた明確な戦略が依然欠けていると述べた。
- 同氏は歴代のASEAN議長国による常設トロイカと、危機発生時の迅速な協議を提案した。
- タイは実務的な国境対応と、ミャンマー国内の包摂的な対話への支援を並行して進めている。
- ラザロ氏は10月30日に支援活動を終えたが、アウンサンスーチー氏とは面会できなかった。
- ISP-Myanmarは、数年間にわたる特使の任期、進捗を測る段階目標、周辺国との連携強化を勧告している。
- シンガポールは2027年にASEAN議長国を引き継ぎ、次のミャンマー担当特使を任命する。
