賃貸税、森林、自治体職員を管理するのは誰か
ネパールの最高裁判所は、家屋・土地の賃貸税を徴収できるのは地方政府のみとの判断を示し、カトマンズと自治体に徴収を分けた連邦政府の決定を退けた。別の紛争では、憲法法廷が森林管理権限と一部の森林事件を扱う権限を、全国7州の州政府機構に置いた。
目次
これらの判断は、ネパールの連邦制の核心にある実務的な問いに向き合うものだ。憲法が選挙で選ばれた政府に責任を与えたとき、その責務を果たすために必要な資金、職員、決定権は誰が握るのか。
賃貸税を巡る判決は、ネパールのビクラム暦2082年ジェスタ月20日に言い渡された。ビラトナガル大都市自治体が起こした訴訟を受けたものだ。森林を巡る紛争は、連邦政府がサガルナート森林開発プロジェクトをマデシュ州の管轄下からネパール森林公社に移そうとしたことに端を発した。
さらに、ダンガディ市長ゴパル・ハマルが起こした訴訟では、技術職、医療職などの欠員に契約職員を採用する際、地方政府に州政府の省庁の同意を求める州法が争われている。この訴訟の判断はまだ出ていない。
一連の紛争は、地方自治への圧力が連邦政府と州政府の双方から及び得ることを示している。住民への影響は憲法上の文言にとどまらない。賃貸税は自治体業務の財源となり、職員採用の判断は医療や技術サービスに影響し、森林行政は公共資源をどの政府が管理するかを決める。
ネパールは2015年9月20日に憲法を制定し、首都に集中していた権限を地域社会に近づけると約束した。各政府がその範囲を巡って対立するなか、裁判所の判断がこの約束の具体的なあり方を定めつつある。
賃貸税は地方政府の権限
憲法の第8付表は、家屋賃貸税を地方政府の専管事項として明記している。政府間財政調整法2074年の第3条も、賃貸税を地方政府の管轄としている。
それにもかかわらず、連邦内閣は2074年チャイトラ月12日、賃貸契約の相手が個人か団体かによって徴収を分けると決定した。この方式では、個人が関わる賃貸税は地方政府が徴収する一方、団体が関わる賃貸税は連邦政府が徴収するとされた。
当時のビラトナガル副市長インディラ・カルキは、2076年アシュウィン月28日、大都市自治体を代表してこの決定に異議を申し立てた。訴状では、連邦政府、首相府・閣僚評議会事務局、財務省などが被告とされた。
最高裁は内閣による徴収区分を無効とした。判断によって、物件を貸す側が個人でも団体でも、会社、事業所、銀行、事務所などであっても、賃貸税は地方政府の管轄とされた。
自治体にとって、この判決は自ら徴収できる財源を守るものだ。連邦政府が個人所得税、法人所得税、付加価値税など主要税目を握る一方で、地方政府の財源が限られている制度では、重要な意味を持つ。
国民議会法制管理委員会の立法関係調査小委員会は、この判決を地方の財政自治を司法が守った事例として取り上げた。同委員会は、賃貸税を管理することが、自治体自身の内部財源を運用する能力に結び付くと評価した。
森林判決、全国7州に及ぶ
マデシュ州を巡る紛争は、連邦政府が2076年ジェスタ月23日、サガルナート森林開発プロジェクトをネパール森林公社の管轄下に置くと決めたことから始まった。同州の森林・環境・観光省を代表し、ベチェン・クマール・マハトがシュラワン月に訴状を提出した。
訴えでは、連邦政府が州および複数の政府にまたがる憲法上の責任に踏み込んだと主張した。当時のプラカシュ・マン・シン・ラウト最高裁長官を含む憲法法廷は、連邦政府の介入を違憲と判断し、森林法2076年の一部規定を無効とした。
裁判所は、森林管区事務所を通じて誰が権限を行使するのかについても判断した。森林管区長の定義にある「ネパール政府」という記載を「州政府」に置き換えた。
別の規定では、禁錮1年以下の刑を伴う森林事件の権限が連邦政府職員に留保されていた。判決は、その権限を州政府と州の森林管区長に移した。
この判断はマデシュ州の一つの事業にとどまらない。国会の調査では、憲法の枠組みに基づき、全国7州に国有林の管理と森林事件の訴追に関する権限を認めた判決と位置付けられた。
憲法第232条は、ネパールの各政府間の関係を導く原則として、協力、共存、調整を定めている。実務上、各政府は互いに協力しつつ、憲法がそれぞれに割り当てた責任を尊重しなければならない。
職員採用を巡る新たな訴えと先例
ダンガディ市長ゴパル・ハマルは、2082年シュラワン月8日、スドゥルパシュチム州地方公務員制度設置・運営法2081年を巡って訴状を提出した。同法は、技術職、医療職などの欠員に地方政府が契約職員を採用する際、所管の州政府省庁の承認を義務付けている。
ハマルの訴えは、採用、異動、昇進、行政運営に対する州の統制が自治体の自治を制限していると主張する。スドゥルパシュチム州の88地方政府全体で、日常業務とサービス提供に影響しているとしている。
過去の憲法法廷の判断が重要な先例となる。ビルガンジ大都市自治体の当時の職員アルビンド・クマール・ヤダブら職員や地方代表が関わった訴訟で、裁判所は2079年ポウシュ月20日、地方公務員の管理は第8付表第6項に定められた地方政府の専管事項だと判断した。
この判決は、必要な職員の職種や人数、職位の新設、行政サービスの運営に関する判断を地方政府の権限とした。州または連邦レベルの公務員委員会は、要請に応じて採用試験を実施できる一方、必要な職員の判断とサービス運営の権限は地方政府にあるとされた。
ダンガディの訴訟は、この原則を具体的な採用紛争に当てはめるものだ。医療職や技術職を必要とする自治体には、そのサービスを担う憲法上の責任だけでなく、実行可能な採用手続きも必要となる。ハマルが裁判所に審査を求めているのは、州政府の同意を義務付ける規定だ。
憲法による権限配分
ネパール憲法は5つの付表を通じて各政府の責任を配分している。第57条は、立法権を複数の政府レベルが行使できる分野を含め、各付表が国の権力行使をどのように規定するかを定めている。
民主主義資源センター・ネパールの2018年統治報告書は、権限配分の規模を次のように示している。
- 第5付表は連邦政府の専管事項を35項目定める。
- 第6付表は州政府の専管事項を21分野定める。
- 第7付表は連邦政府と州政府の共同所管事項を25分野定める。
- 第8付表は地方政府の専管事項を22分野定める。
- 第9付表は3つの政府レベルすべての共同所管事項を15分野定める。
専管事項では、各政府に独自の憲法上の責任分野が与えられる。共同所管事項では、法律の抵触に関する憲法上の規則に従い、複数の政府レベルがその分野について立法できる。
共同所管分野の州法は、憲法および連邦法に適合していなければならない。地方の条例も、適用される連邦法と州法を尊重しなければならない。抵触する規定は、抵触する範囲で無効となる。
地方政府の責任には、地方サービスの運営、初等・中等教育、基礎医療と衛生、地域開発が含まれる。憲法上の付表に明記されていない権限は、連邦政府に割り当てられている。
責任が割り当てられている一方で、その行使を規定する法律の制定が遅れたり、不完全だったり、争われたりすると問題が生じる。別の政府がルールを変える法律を制定すると見込み、州や自治体が行動をためらうことがある。
移行期に生じた法的空白
アジア財団の地方統治に関する調査は、移行初期にこの問題を記録した。15年の空白を経て2017年に選出された地方代表は、憲法上の立法、行政、司法機能を持つものの、運営の枠組みが整わない機関に加わった。
同調査は、憲法施行時に連邦法110本、州法22本、地方条例6本が必要とした、法務・司法・議会問題省による2016年の評価を引用した。調査時点までに86の法令が制定されたと記録している。
地方政府運営法は、地方選挙から数カ月後の2017年10月15日に制定された。この空白期間には、行政を維持するために連邦政府の行政命令や指示が用いられ、新たに選ばれた地方政府の運営方法を中央機関が大きく左右する状態が続いた。
同調査はまた、地方政府の立法権限が第8・第9付表から直接生じると説明した。連邦や州の枠組みがすべて整うのを待たず、地方政府は憲法上の権限内で立法を始めることができた。すでに議会手続き、歳入、予算、教育、医療に関する条例を制定した自治体もあった。
移行の経緯を示す主な節目は次の通り。
- 2015年9月20日：ネパールが連邦制の枠組みを定めた憲法を制定。
- 2017年：15年の空白を経て有権者が地方代表を選出。
- 2017年10月15日：地方政府運営法を制定。
- 2018年1月から7月：民主主義資源センター・ネパールが地方・州政府の初期の運営を調査。
- ビクラム暦2079年ポウシュ月20日：憲法法廷が地方公務員の管理に関する地方政府の専管権限を確認。
- ビクラム暦2082年ジェスタ月20日：最高裁が賃貸税に関する地方政府の権限を判断。
- ビクラム暦2082年シュラワン月8日：ダンガディ市長がスドゥルパシュチム州の地方公務員法に異議を申し立て。
住民が得たものとサービスを妨げた要因
民主主義資源センター・ネパールは54郡の145地方自治体を調査し、2,000人を超える回答者に聞き取りを行った。調査結果は2018年1月から6月までを対象とし、現地調査は7月まで続いた。
住民からは、選挙で選ばれた代表者や、重要な出来事の登録、社会保障給付の配布などの基礎サービスにアクセスしやすくなったとの声が上がった。簡単な手続きなら郡庁所在地まで出向かず、地元で済ませられるようになった。
とりわけ遠隔地や交通の便が悪い地域での職員不足が、こうした改善を制限した。地方政府には庁舎、安定した電力、コンピューター、文房具、銀行サービスも不足していた。公務員が遠隔地での勤務に消極的な場合があった一方、選挙で選ばれた代表者のなかには、個人的または政治的なつながりを持つ職員を好む人もいた。
こうした調査結果は、職員採用権限が争点となった理由を説明する。地方政府が責務を果たすには、適切な技能を持つ十分な人員と、公共サービスの基準を守る採用の仕組みが必要だ。
調査はまた、法的な不確実性が予算執行にも影響したと指摘した。初年度の予算の多くは、特に道路などのインフラに充てられた一方、聞き取り対象者の見解では、重要な社会分野への配分が不十分だった。多くの住民は、増税が最も目立つ変化だったと不満を述べた。
したがって、自治体の自治には住民にとって直接的な試金石がある。資金、法律、職員を管理することで、利用しやすいサービスが実現するかどうかだ。初期の実績には、アクセスの改善とサービス提供上の深刻な不足の両方が見られた。
調整の不足を裁判所が補う
国民議会調査小委員会のスレシュ・クマール・アレ・マガル委員長は、権限を保持する傾向が最も強いのは連邦政府だと指摘する。また、法律制定の遅れや、管轄外の立法が時折見られるなど、州と地方レベルにも課題があると述べる。
国会の調査は、意見の相違を解決するための機関として、国家調整評議会、州間評議会、州調整評議会、分野別委員会を挙げている。こうした仕組みが十分に機能しておらず、紛争が裁判所に持ち込まれていると結論付けた。
天然資源収入は、制度設計によって権限が集中し得ることを示している。アジア財団の2018年調査は、第9付表が天然資源の使用料を共同責任としている一方、政府間財政調整法は、その賦課と徴収を連邦政府に留保しているという矛盾を指摘した。
連邦制の専門家で、バグマティ州政策・計画委員会の元副委員長でもあるカンバ・ラル・デブコタは、州が専管事項についてより積極的に立法すべきだと主張する。政治指導者らが前進を目指すなか、官僚機構から抵抗を受けたと振り返る。
警察人事の調整と公務行政は、州の不満が根強い分野だ。国会の評価は、天然資源、税金、交通違反罰金からの収入を巡る未解決の問題も挙げている。いずれも、どの政府が決定し、実行し、収益について説明責任を負うのかという同じ実務的な問題に関わる。
賃貸税、森林、職員採用を巡る判決は、各政府が法律を策定・審査する際の具体的な指針となる。共通するのは、憲法上の権限には実務上の権限も伴うという点だ。そこには、定められた歳入、行政機構、地域のサービス需要を管理する権限が含まれる。
要点
- 最高裁は、団体との賃貸契約も含め、家屋・土地の賃貸税を地方政府の専管事項とした。
- サガルナート森林を巡る紛争では、全国7州の州政府の権限を守る判断が示された。
- 過去の憲法法廷判決は、職員の必要数や地方サービスの運営を管理する地方政府の権限を確認した。
- ダンガディ市長は、契約職員の採用前に州政府の同意を求める規定に異議を申し立てた。訴訟の判断はまだ出ていない。
- 2018年の調査は、地方サービスへのアクセス改善と、職員・インフラ・法的明確性の不足が続いていることの両方を記録した。
- 国会の検証では、法律制定の遅れ、中央政府による権限保持、調整の弱さが、憲法上の権限行使を妨げる要因として挙げられている。
