改革期限、閉会した議会と衝突
ネパールが目指す2027年1月中旬までの航空規制当局と空港・航法サービスの分離は、会期終了のわずか数時間前に重要法案2本が議会下院に提出されたことで、実現が危ぶまれている。この遅れは、2013年12月以来ネパールが掲載されている欧州委員会の航空安全リストからの除外に向けた政府の計画にも影響を及ぼす。
目次
スワルニム・ワグレ財務相は5月30日、予算案の発表時に期限を示した。ネパール民間航空庁法案とネパール航空サービス庁法案は、航空サービスの運営と安全監督を担っている現在の機関を分割するものだ。歴代政権はこの改革を約束してきたが、実現には至っていない。
当面の問題は議会日程だ。観光省当局者によると、法案草案は財務省の承認を得ており、議会への提出が遅れる約2カ月前には法務省に届いていた。会期が正式に終了したため、実質的な審議は冬の会期まで待つことになると当局者らは見ている。
文化・観光・民間航空省の当局者は、遅れによって予算日程が損なわれたと述べた。
「議会が閉会した今、法案の審議と可決を求めるには冬の次会期を待たなければならない。予算で発表された計画どおりにネパールが航空安全リストから外れる可能性はない」と当局者は語った。
これは当局者による警告であり、欧州側が発表した決定ではない。ネパールの法案可決とEUリストからの除外は別々の手続きだ。冬の会期に議員が法案を速やかに可決したとしても、当局は新機関を設立し、安全監督が実際に機能することを示す必要がある。
5月の監査が新たな期限となる理由
ネパールは2027年5月、国際民間航空機関（ICAO）に安全監督監査の実施を要請する計画だ。航空当局者によると、関連する法令・規制文書は監査の6カ月前までに確定し、変更を凍結する必要がある。準備期限は2026年11月ごろとなる。
当局者によれば、更新した規制、手続き指針、評価チェックリストも、監査の4～6カ月前までにICAOのオンライン・フレームワークへ掲載しなければならない。監査団は到着前にこれらの文書を確認し、検査計画を立て、検証に必要な証拠を特定する。
したがって、文書の凍結は単なる事務上の締め切りではない。新たな法制度には、実施規則、責任の割り当て、訓練を受けた人員、そして制度が実際に運用されたことを示す記録が必要だ。監査直前に可決された法律だけでは、そうした実績を示せない。
ICAOはユニバーサル安全監査プログラムについて、各国が安全監督の重要な要素を効果的かつ一貫して実施しているかを評価するものと説明している。同プログラムは国際安全基準の順守を支援し、各国の監督義務を継続的にモニタリングする。可決された法律の数を単純に数えるものではない。
ネパール民間航空庁の幹部は、新法を監査の対象に含められるよう、監査の延期を要請する意向だと述べた。遅れをめぐる説明では、変更後の日程も要請の承認も発表されていない。
日程の前後関係にも問題がある。予定される2027年5月の監査は、政府が掲げた2027年1月の目標より後だ。ネパールがこの監査をEUリストからの除外を裏付ける証拠とするのであれば、1月までにその過程を完了できない。監査を延期すれば改革の時間は確保できるかもしれないが、証拠の提示はさらに先送りされる。
欧州が求めるもの、求めていないもの
EUの制限により、ネパール航空公社を含むネパール認証の航空会社は、欧州の空域で運航できない。ネパールへの国際線すべてを禁じる措置ではない。焦点は、ネパールが自らの責任下にある航空会社と航空サービスを適切に監督できるかどうかだ。
駐ネパールEU大使のヴェロニク・ロレンツォ氏は5月、新政権が閣僚会合で航空安全リストの問題を繰り返し取り上げたと述べた。政治的な関心の高まりを歓迎する一方、EUが求めるのは独立した監督であり、特定の制度モデルではないと説明した。
ロレンツォ氏は欧州側の立場を次のように述べた。
欧州連合は、サービス提供と規制を分離するための法改正を求めたことはありません」と同氏は述べた。「利益相反を避けるため、各機能の独立性を確保するよう求めてきました。
この違いを踏まえると、法案への従来の期待には修正が必要だ。ロレンツォ氏は以前の改革の取り組みが進められていた10月21日の演説で、機能を分離する法律が可決されれば、欧州の制限解除につながる可能性があると述べていた。その後の説明からは、分離は独立した監督を実現する一つの方法であり、解除を自動的に保証するものではないことが明らかだ。
2023年9月の欧州側の評価訪問では、民間航空庁の承認済み組織図と、実際の部局・課・職員の配置との間に食い違いが見つかった。ネパールは2022年、既存の庁内で機能分離を強化するための措置を示す資料を提出していたが、その後の訪問で、正式な体制と実務が完全には一致していないことが判明した。
その後、ネパールは是正措置計画を策定した。ある報道では同計画はEUの審査中とされる一方、ロレンツォ氏の最近の発言は実施の遅れに焦点を当てている。同氏によると、過去2年半の進展はほとんどなかった。これは同じ手続きの異なる段階を指している。計画を提出しただけでは、対策が実行されたことにはならない。
未完の法整備、約20年
航空規制とサービス提供を分離する案は、2007/08年度から2009/10年度までの政府の3カ年暫定計画にさかのぼる。その後の政策や予算でも提案は維持されたが、制度改革は完了しなかった。
法案をめぐっては上院での可決、閣議への度重なる提出、歴代政権による草案の改訂が続いてきた。主な節目を振り返ると、この問題が長年未解決のままであることが分かる。
- 2007/08～2009/10年度：3カ年暫定計画が、航空当局再編に関する提言の検討を提案。
- 2020年2月23日：航空関連法案2本を登録。
- 2021年8月2日：上院が法案を全会一致で可決。
- 2022年：ICAOがネパールの監査結果で規制機能とサービス機能の分離を正式に要請。
- 2023年7月16日：観光省が欧州側の安全評価を前に、草案を再び閣議に提出。
- 2024年9月6日：バドリ・プラサド・パンデイ観光相が法案を閣議に提出。
- 5月30日の予算発表：スワルニム・ワグレ財務相が2027年1月中旬の改革目標を設定。
- 直近の議会会期：閉会の直前に法案が下院に到着。
試みの回数については、報道によって数え方が異なる。ある報道は、2017年と2024年の取り組みに続く今回が3度目だとしている。別の報道は、2020年の法案登録と2021年の上院可決を記録し、その後、観光省が法案を4回閣議に送ったとしている。これらを、議会提出の一貫した回数として扱うべきではない。
政治的な支持があったにもかかわらず、手続き上の遅れは続いている。閣議法案委員会は以前、文言の修正を勧告したうえで草案を承認したが、議会への登録にはなお閣議の追加承認が必要だった。3月27日に就任したソビタ・ガウタム法相は、航空関連法案を含む45法案の起草を優先課題に掲げた。それでも航空当局者は、法務省で約2カ月間停滞したことが今回の遅れの原因だとしている。
2つの当局の役割
提案されている分割では、ネパール民間航空庁が規制を担い、空港運営や関連サービスは別の航空サービス庁が担う。報道ではサービス機関の名称として「ネパール航空サービス庁」と「ネパール航空サービス公社」の両方が使われており、後者はNASAとも表記されている。
規制当局は、航空会社が商業運航を行うために必要な航空運送事業許可を発行する。航空機の登録、耐空証明、パイロット・航空管制官・技術者の免許交付も担う。安全基準に違反した航空会社や航空関連組織に罰金を科し、運航停止とする権限も提案されている。
サービス庁は空港の建設、維持、改修、運営を行い、航空航法と航空交通管理を提供する。航空通信、気象サービス、空港警備、消防、捜索救助も担当する。着陸料、駐機料、航法料、旅客サービス料を徴収し、空港施設を商業利用することもできる。
法案が解決を目指すのは、空港や航法サービスを運営する組織が、それらのサービスが安全要件を満たしているかどうかも評価するという実務上の利益相反だ。機関を分ければ、規制当局は独立した立場で検査し、必要に応じて制裁を科せる。
分離は利益相反に対処し、監督を強化する方法だと、カダク・ラジ・パウデル観光相は述べた。報道では同氏の名前は「Khadkaraj Poudel」とも表記される。また、業界向け訓練の改善も進めていると語り、組織再編以外の取り組みも必要だと指摘した。
パウデル氏は安全改革が継続的なものであることを、次のように説明した。
「航空安全には継続的な改善が必要であり、一度きりの組織変更では十分ではありません」と同氏は述べた。
幹部人事が独立性の試金石に
提案されている規制当局では、観光相が委員長を務め、観光省と財務省の次官級職員が委員となる。事務局長が最高責任者兼委員会書記を担う。政府が推薦する航空専門家には、大学院の学位と関連分野で10年以上の経験が求められる。
一方、サービス庁は政府が任命する専門家を委員長とし、観光・財務・内務各省の代表者と、少なくとも1人の女性を含む推薦専門家2人で構成する。専務理事は公募で選ばれ、大学院の学位と民間航空分野で15年以上の経験が必要となり、任期は4年となる。
規制当局の執行責任者に求められる資格については、報道内容に違いがある。直近の遅れを詳述した報道によると、事務局長は上級政府職員、または民間航空庁の第12職位の職員から選ばれ、任期は4年で再任の可能性がある。別の報道は、両機関の執行責任者に修士号、民間航空管理の経験15年、経営幹部としての経験を求めている。
どの規定が現行のものかを確定する共通の法案本文が公表されていないため、これらの説明が同一の内容を指すとは限らない。この違いは重要だ。専門資格、応募要件、任命手続きによって、新たな規制当局を率いる人物が決まるからだ。
推薦委員会は、所管省の事務次官が率い、省が任命する専門家と担当次官が加わるとされる。また、汚職、マネーロンダリング、誘拐、道徳的非難に値する犯罪など、特定の罪で有罪判決を受けた人の関与を禁じる規定もある。
したがって、法的に分離しても、各省は人事や統治に大きな役割を残す。実際の試金石は、規制当局がサービス庁から独立して安全上の判断を下し、その判断が空港運営や航空会社の活動に影響する場合にも圧力に耐えられるかどうかだ。組織図と実際の人員配置に関する欧州側の指摘を踏まえると、この違いはとりわけ重要となる。
空港投資と職員の異動
サービス庁法案は、空港の建設、運営、管理への民間参画の機会を広げる。政府の承認を得れば、庁は事業計画に基づき国内外の投資家と共同出資できる。官民双方が投資する形の提携も可能となる。
法案は業務の外部委託も認める。政府機関は直接契約を受けられる一方、民間企業や非政府組織は競争入札で選定される。こうした仕組みはサービスの提供主体を変えるが、独立した安全監督の必要性に代わるものではない。
職員の配置転換も大きな課題だ。既存の庁の正規職員は当初、サービス庁に移る。規制当局への異動を希望する職員は60日以内に申請でき、勤続年数と実績に基づいて配置され、給与は減額されない。
転籍できない、または希望しない職員には希望退職が提示される可能性がある。技術職員が不足する場合は、公務員を出向させることもできる。新規採用職員は現行法に基づく拠出型年金制度に加入する。
法案は、飛行運用を妨げるおそれのある活動がある場合、認可を受けたサービス庁職員に私有地への立ち入りを認める。通常の立ち入りには事前通知が必要で、警備担当者と地元代表者の立ち会いが求められる。事故防止や緊急修理が必要な場合は、通知なしで立ち入ることができ、その後に報告書を提出する。こうした運用上の権限からも、2つの機関を分けるという公約の背後に、どれほど多くの実施作業があるかが分かる。
予算の利害は欧州路線にとどまらない
航空改革と併せて、2026/27年度予算では文化・観光に73億4,000万ルピー、民間航空に29億3,000万ルピーが配分される。航空関連予算のうち15億3,000万ルピーはトリブバン国際空港の改修に充てられ、同部門の予算総額の約52％を占める。
政府はガウタム・ブッダ国際空港とポカラ国際空港の運営への民間参画、バラトプル空港の夜間便、スルケット空港の拡張、タルチャ空港とタリガウン空港の滑走路改修も計画している。ニジガド国際空港の実施モデルは6カ月以内に確定する方針だ。
観光政策には「ネパール・ウェルネス・イヤー2027」と「観光年2028-29」が含まれ、消費額の大きい旅行者の誘致や、リゾート・ホテル投資の促進も盛り込まれている。山岳関連の計画では、標高6,000メートルを超える無名峰への命名、救助体制の改善、グレート・ヒマラヤ・トレイルとダンフェ・ルートの整備が挙げられている。
文化事業には、ルンビニのインフラ整備に8億3,000万ルピーを充てる計画や、ジャナクプルを国際的な結婚式の目的地として売り出す取り組みが含まれる。これらの計画は観光宣伝だけでなく、旅行者の信頼と安定した交通にも左右される。空港や観光地への支出は、それらを結ぶ航空サービスへの信頼できる監督の代わりにはならない。
過去の安全面の改善もEU制限を解除できず
ネパールの過去のICAO評価は、ある国際的な手続きで進展しても、別の問題が自動的に解決するわけではないことを示している。報告された有効実施率は2009年の46％から2013年に54.97％、2017年7月には66％へと上昇し、2009年から2017年の間に20ポイント改善した。
ICAOは2017年、ネパールに対する「重大な安全上の懸念」の指定を解除した。それでも欧州の制限は続いた。内部評価で67％と推定された過去の数値は新たなICAO監査の結果ではなく、現在の準備状況を示すものとして受け取るべきではない。
監査延期にも前例がある。ネパールは、制度分離の時間を確保するため、2019年に予定されていた評価の延期を求めた。日程を変更した2020年5月10～20日の訪問は新型コロナウイルス感染症の影響で延期され、2021年3月21日に予定されていた次の訪問もパンデミック中に見送られた。
報告されている墜落事故の総数は対象期間や範囲が異なるものの、安全記録は依然として深刻だ。直近の報道は、ネパールの航空史約70年間に109件の墜落事故があったとしている。別の報道は、2000年以降に航空機とヘリコプターの事故が21件発生し、少なくとも380人が死亡したとしている。以前の法改正の取り組みに関する報道では、その直前の2年半に8件の墜落事故があり、うち6件が死亡事故で、死者は100人を超えたと数えている。これらの数字は同じ基準で比較できない。
次の具体的な段階は、議会での審議、法案の可決と実施、監査日程の明確化、是正措置計画の進展を示す証拠の提示だ。今回の遅れに関する説明では、冬の会期の日程、監査の変更後の日程、欧州側のリスト解除決定はいずれも発表されていない。2026年6月にカトマンズで始まったEUの航空安全協力は、技術面での継続的な関与を示すものだが、解除期限を定めるものではない。
要点
- 航空関連法案2本の提出遅れにより、ネパールが掲げる2027年1月中旬の改革目標が危ぶまれている。
- 航空当局者によると、2027年5月に予定されるICAO監査に向け、文書の準備期限は2026年11月ごろとなる。
- ネパールは監査延期を要請する意向だが、変更後の日程は承認されていない。
- EUが求めているのは規制機能とサービス機能の独立であり、特定の法的分離を自動的に要求しているわけではない。
- 法案は安全監督を空港運営、航法サービス、インフラ開発から切り離す内容だ。
- 法律の可決だけでなく、人事、職員配置、実施を示す証拠も重要となる。
- ネパールの航空会社は2013年12月以来、EUの制限対象となっている。
