交渉加速も11月の期限は不透明
フィリピンのフェルディナンド・R・マルコス・ジュニア大統領は、ASEANが11月に議長国をシンガポールへ引き継ぐ前に、ASEANと中国が南シナ海行動規範をまとめられるか確信を持てないと述べた。交渉の頻度が増し、フィリピンが2026年中の合意を目指しているなかでの慎重な発言だ。
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シンガポールでのインタビューで、マルコス氏は大きな進展を認めつつも、議長国交代までに文書が完成すると約束することは避けた。残る問題の解決に向けて取り組みを続けると述べた。提案されている行動規範は、行動を規律する拘束力のある合意がないまま危険な接触が続く係争海域で、対立を管理するためのルールを定めることを目指している。
11月と年末の違いは重要だ。マリア・テレサ・ラザロ外相は、2026年12月までの妥結に一定の自信を示している一方、フィリピンは11月にマニラで開かれるASEAN首脳会議で進展を示したい考えだ。両者は関連する目標だが、期限は同じではない。
マルコス氏はシンガポールで開かれた第24回フォーブス・グローバルCEO会議では、より楽観的な見方も示し、ASEANと中国は今年の交渉妥結に向けて順調に進んでいると述べた。発言を合わせると、合意への取り組みを続ける一方、最も難しい条項が議長国任期の終了前にまとまるとは保証しない政府の姿勢が浮かび上がる。
未解決の問題は文言にとどまらない。行動規範に法的拘束力を持たせるか、どの海域を対象とするか、既存の2002年宣言とどう関係づけるか、そしてその付託事項について、交渉担当者はまだ合意に至っていない。会合の頻度が上がり、交渉の機会は増えたが、こうした核心的な選択をめぐる合意には至っていない。
交渉の席では4つの問題がなお対立
ラザロ氏は、未解決の問題として、行動規範の法的地位、地理的範囲、南シナ海における関係国の行動宣言との関係、付託事項の4点を挙げている。それぞれが、最終合意で何を義務づけるか、またどのように機能するかを左右する。
フィリピンは、国連海洋法条約（UNCLOS）に明確に言及した、法的拘束力のある行動規範を求めている。拘束力のある合意は、締約国に法的義務を課す。ただし、それだけで順守が保証されるわけではなく、違反を監視し、対応する仕組みの詳細も重要となる。
地理的範囲によって、合意したルールが適用される海域が決まる。2002年宣言との関係は、新たな行動規範を、ASEANと中国がすでに表明した政治的約束とどう並立させるかを定める。付託事項は、この枠組みの運用基盤を定義する。
ラザロ氏は、協議の機微を理由に、フィリピン側の交渉上の限界やマニラが受け入れ得る妥協案の開示を避けた。最終的な文言や合意済みの履行措置は発表されていない。したがって、拘束力のある行動規範に向けた交渉が進展していると述べる際には、拘束力の有無自体が交渉中の論点であるとの留保が必要だ。
基本的な言葉の定義もなお対立
基本的な言葉をめぐる対立に、交渉の難しさが表れている。6月初めにワシントンで開かれたフォーラムで、ラザロ氏は、約10年に及ぶ協議を経ても「自制」の定義で合意できていないと述べた。この表現は重要だ。各国政府は、約束によってどのような行為を禁止または義務づけるのか合意しなければならない。
シンガポールのビジネス会議で、フィリピン大統領であり現ASEAN議長国の首脳として発言したマルコス氏は、言葉をめぐる意見の相違が交渉を遅らせることがあると説明した。
協議はしばらく続いており、ありふれた言葉の定義だけで争点になってしまうことには、時に少しいら立ちを覚える。それでも、合意に達し、状況を緩和できることを願って、私たちは決意を持って取り組んでいる
海上で船舶が接近した際、当事者が異なる解釈をするのであれば、共通の表現を設けるだけでは不十分だ。定義の合意は最終的な文言調整ではなく、行動規範の実質をなす部分だ。
月例協議で2026年目標の実現性を探る
ラザロ氏によると、ASEANと中国の交渉担当者は現在、毎月会合を開いている。従来とは異なる頻度だという。また、行動規範の妥結を望む意思はASEAN側だけでなく、中国側にもあると述べた。
交渉日程の加速は、フィリピンが議長国就任に向けて準備するなかで進んだ。フィリピンによる2026年合意に向けた働きかけには、交渉会合の頻度を上げ、日程を短縮する提案が含まれていた。月例会合は交渉が intens化したことを示すが、残る条項の解決にどこまで近づいたかを示すものではない。
主な節目からは、交渉の長さと、フィリピンの議長国のもとで残された時間の少なさが分かる。
- 2002年：ASEANと中国が、法的拘束力のない「南シナ海における関係国の行動宣言」を採択。
- 2023年：双方が、行動規範の交渉加速を目的とする指針に合意。
- 2025年初め：当局者が、草案の第3読会が行われたと報告。
- 2026年1月：フィリピンがASEAN議長国に就任し、行動規範の妥結を優先課題に掲げる。
- 2026年6月22日：ラザロ氏が月例交渉に言及し、年内妥結の目標を維持。
- 2026年11月：ASEAN首脳がマニラで会合を開く予定で、議長国はシンガポールに引き継がれる。
- 2026年12月：ラザロ氏が示した合意完成の目標期限。
6月のインタビューで12月までの妥結に自信があるか尋ねられたラザロ外相は、条件付きの答えを示した。
私は楽観主義者です。同時に、現実主義者でもあります
マルコス氏が11月までの妥結に慎重な姿勢を示したからといって、12月の目標を正式に撤回したわけではない。ただ、政治的な目標と交渉の結果は別だということを明確にした。
領有権を解決せず、事案を管理する行動規範
提案されている合意は、危険な接触や誤解を減らすことを目的としている。それ自体が島々の主権を決めたり、海洋境界を画定したりするわけではない。こうした紛争には、別個の法的・外交的プロセスが関わる。
マルコス氏もこの違いを認めている。シンガポールの会議で、当面の課題は問題を解決することではなく管理することかもしれないと述べ、誤りや誤解が対立をより深刻な事態に発展させないようにする必要性を指摘した。
2002年宣言には法的拘束力がなかった。採択から24年が経っても、ASEANと中国は拘束力のある行動ルールをまとめられていない。その間、フィリピン船は中国船との対立の際に、追尾、衝突、水砲の使用に直面してきた。こうした事案が、マニラが共有する意図を示すだけの声明以上のものを求める理由だ。
以前に海上で競合するルールを検討した記事では、信頼できる行動規範に盛り込まれ得る実務的な措置として、通信手順、危機対応ホットライン、事案の調査手順を挙げた。これらは考えられる手段であり、最終合意の条項として確認されたものではない。
したがって、試されるのは2点だ。交渉担当者が文書に合意できるか、そしてその文書が政府や海上の現場要員にとって実際に使えるルールとなるかだ。完成日だけでは、2つ目の問いへの答えにならない。
海洋権益は別個の法的問題
ブルネイ、マレーシア、フィリピン、ベトナムは、南シナ海で中国と重複する主張を持つ。フィリピンは西側の海域を「西フィリピン海」と呼び、排他的経済水域や大陸棚の範囲内にある海域も含めている。
UNCLOSは海洋区域の法的枠組みを定めている。排他的経済水域は沿岸国の基線から最大200海里まで設定でき、漁業や沖合エネルギーを含む資源に対する主権的権利を沿岸国に認める。こうした資源に関する権利は海域全体の主権とは異なり、他国も国際法に基づく航行権を保持する。
フィリピンが提起した仲裁事件の2016年仲裁判断は、中国の広範な歴史的権利の主張について、UNCLOSが認める海洋権益を超える部分には法的根拠がないと退けた。また、フィリピンの排他的経済水域の一部における主権的権利についても判断を示した。中国はこの判断を受け入れていない。
行動規範に署名しただけで、この法的紛争がなくなるわけではない。UNCLOSへの明確な言及を求めるマニラの姿勢は、接触時のルールが海洋権益に関する既存の法的枠組みを置き換えるのではなく、その枠組みに沿うべきだとの立場を反映している。
ホルムズ海峡の混乱で海洋議題の緊急性高まる
ラザロ氏は、ホルムズ海峡危機によって露呈した脆弱性と行動規範の交渉を結びつけている。2月にイランをめぐる紛争が勃発し、その後、海運の混乱が繰り返され、原油価格は長期にわたって1バレル100米ドルを超えた。東南アジア諸国の経済も、紛争地から遠く離れていながら影響を受けた。
6月22日のインタビューで、ラザロ外相はこの経験と南シナ海合意の意義を関連づけた。
この行動規範をまとめることができれば、世界全体が歓迎すると思います。これはASEANから世界への贈り物です
2つの海域では紛争の性質も状況も異なる。ラザロ氏が比較したのは、海上交通の混乱がもたらす経済的な影響を双方が受ける点であり、南シナ海が同じ危機に直面していると主張したわけではない。マルコス氏も、行動規範を航行の自由や世界貿易の必要性と結びつけた。
5月にセブで開かれたASEAN首脳会議では、首脳らがASEAN石油安全保障協定の批准、地域の燃料備蓄、ASEAN電力網の整備加速を求めた。こうした取り組みは、海上交通の安全を保つ外交努力と並行して、エネルギーショックに対する地域の脆弱性に対応するものだ。
実施にはなお課題が残る。マルコス氏は、燃料備蓄の保管や共有、不足時の優先順位をめぐる未解決の問題を認めた。6月時点でラザロ氏は、石油協定がフィリピン上院の議題に上がった一方、ASEAN加盟11カ国全体で日程や批准に関する進展はまだないと述べた。エネルギー対策は、行動規範の協議と同じ違いを示している。目標への合意だけでは、運用の詳細は決まらない。
マニラの外交路線は安全保障上の課題に直面
交渉は、フィリピン政府内で公に示されている立場の違いとも並行して進む。5月にシンガポールで開かれたシャングリラ会合で、ギルベルト・テオドロ・ジュニア国防相は、係争海域における北京の行動を批判し、交渉は紛争解決につながるどころか、中国に戦略的な優位を与える可能性があると警告した。
ラザロ氏は、対応の違いを否定しなかった。外交への取り組みは、外交政策を決定する大統領の権限に基づくと説明した。ラザロ外相は自身の立場について、次のように述べた。
外交と対話が極めて重要だという私の立場は、外交政策を設計する立場にある人物に由来します。フィリピン共和国の大統領こそが、外交政策を設計する人物です
こうした立場は、マニラが直面する実務上の課題を示している。中国の海上での行動に対応し、交渉が実効性のある抑制につながっているか見極めながら、北京とのルールづくりを進めているのだ。マルコス氏が交渉を支持し続けていることは、合意が近い、あるいは根本的な紛争が解決するとの主張を意味しない。
交渉継続ならシンガポールが引き継ぐ課題
シンガポールは2027年のASEAN議長国就任に向けて準備を進めている。発表済みの2027年議長国としての優先課題は、地域経済統合の強化や、エネルギー・技術分野の協力を含む、世界との連携拡大に重点を置く。南シナ海行動規範が未完成なら、海洋をめぐる交渉が継続課題として加わる。
11月の引き継ぎは指導体制の節目であり、ASEANと中国の協議が自動的に終わるわけではない。文書が完成していなければ、シンガポールが引き継ぐのは完成した合意ではなく交渉過程となる。フィリピンが掲げる2026年12月の目標を超える新たな期限は発表されていない。
次の具体的な試金石は、11月にマニラで開かれる首脳会議だ。フィリピンはそこで進展を示したい考えだが、マルコス氏は妥結を約束していない。注目点は、法的拘束力の有無、地理的な適用範囲、2002年宣言との関係、運用の枠組みを当事者が決められるかどうかだ。
現時点で、月例会合や楽観的な発言は政治的な取り組みが続いていることを示すにとどまる。最終的な妥協が成立したことを示すものではない。大統領の慎重な姿勢は、2026年中の妥結と、シンガポールの議長国任期中への持ち越しの両方を可能性として残している。
要点
- マルコス氏は、11月のASEAN議長国交代前に南シナ海行動規範が妥結するか保証できないと述べた。
- フィリピンは2026年中の合意を引き続き目指しており、ラザロ氏は12月までの妥結に一定の楽観を示している。
- ASEANと中国の交渉担当者は現在、毎月会合を開いている。
- 法的拘束力の有無、地理的範囲、2002年宣言との関係、付託事項は未解決だ。
- 行動規範は事案や誤解を管理するものであり、主権や海洋境界を解決するものではない。
- ASEAN首脳は11月にマニラで会合を開き、シンガポールが2027年の議長国に就任する。
