ヘリコプター3機を提供も、煙で飛行できず
インドネシアの火災現場に航空機が安全に到達できないほど視界が50メートルを下回るなか、マレーシアは11月14日のASEAN外相会議で、越境煙害への対応で協力を強化する非公式提案を行う方針だ。
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モハマド・ハサン外相は、2027年度供給法案の審議中に下院で、マレーシアはインドネシアを支援するため、消防隊員とヘリコプター3機を派遣する用意があると述べた。しかし、濃い煙と危険な飛行条件が支援の妨げとなっている。目の前の課題は外交面と実務面の双方にある。各国が支援について合意し、隊員が安全に火災現場へ到達できなければならない。
モハマド氏は、正式合意を求める前に各国政府が提案を検討できる非公式の協議文書「ノンペーパー」を提出する意向だ。会議の議題はすでに決まっているため、マレーシアはASEANとして合意済みの決定事項と位置付けずに問題を提起できる。まず閣僚が提案を協議し、必要に応じて後日、各国首脳が関与する。
マレーシアは、11月にマニラで開かれるASEAN第49回首脳会議に先立ち、煙害をASEANの自然災害対応枠組みの中で扱うことを目指している。スマトラ島とインドネシア領カリマンタンの火災による煙が周辺国に広がり、学校の休校を招くなかでの提案だ。支援の申し出を実際の行動に結び付ける地域の対応力の弱さも浮き彫りになっている。
ASEANには、緊急支援の規定を含む煙害に特化した条約がすでにある。マレーシアの提案は、地域の取り組みを一から始めるのではなく、既存の合意に加えて災害対応の枠組みを通じた協力の明確化を目指すものだ。
マレーシアが閣僚に検討を求める内容
モハマド氏によると、提案はASEANの高級事務レベル会合と外相会議に提出される。森林火災や煙害が発生した際、とりわけ第2・第3四半期に、加盟国同士が支援し合うための明確な枠組みを設けることが狙いだ。
モハマド氏は、災害対応の枠組みを活用する提案について、閣僚に解決を求める課題を次のように説明した。
「自然災害に対応するASEANの仕組みはすでにありますが、煙害は自然災害に含まれておらず、そう分類もされていません。そこで、私が会議で各国の同僚に直接提起する議題の一つとします」と述べた。
ASEANの災害対応制度には、人員や機材、人道支援の調整を行ってきた実績がある。マレーシアは、ASEAN災害管理人道支援調整センター（AHAセンター）を通じた対応も含め、この経験を煙害緊急事態に生かしたい考えだ。
提案されている枠組みの詳細な手順や、11月の協議後に決定する日程は発表されていない。閣僚は、この取り組みを既存の煙害関連機関とどう連携させるか、また被災国の同意が必要という条件にどう対応するかを検討する必要がある。
既存の条約にも支援の規定
2002年に署名され、2003年に発効したASEAN煙害協定は、各国が支援を要請し、提供する方法を定めている。インドネシアは2014年に同協定を批准した。
第12条は、森林火災や土地火災、またはそれらに起因する煙害に直面した国が、他の加盟国またはASEANセンターを通じて直接支援を要請できると定める。適切な場合には、他国や国際機関に支援を求めることもできる。要請を受けた国は、支援が可能かどうかを速やかに伝え、支援の範囲や条件を説明しなければならない。
重要なのは同意だ。支援には、要請する国からの要請と同意、または他国が支援を申し出た場合の受け入れ国の承諾が必要となる。航空機や消防隊員を、相手国の領土に一方的に派遣することはできない。
第5条は煙害調整センターを設置し、まず各国の関係当局が火災の消火に当たると定めている。緊急事態を宣言した後、センターに支援を要請できる。条約の付属書も、要請された支援の申し出を速やかに伝達し、要請または提案があった場合に支援を調整する責任をセンターに割り当てている。
ISEASユソフ・イシャク研究所のASEAN研究センターで上級研究員兼コーディネーターを務めるジョアン・リン氏は、マレーシアが検討する災害対応ルートにも同じ同意要件が適用されると指摘した。
「ASEANの災害対応枠組みでは、支援の派遣は被災国の要請があるか、同国の同意を得た場合に限られ、この要件が変わる可能性は低い」と付け加えた。
消火隊が火災現場に到達できない理由
マレーシアのアハマド・ザヒド・ハミディ副首相によると、インドネシアは1万6000人を超える人員を派遣し、航空機や消火用ヘリコプターも投入している。モハマド氏は別途、インドネシアが航空機3～4機とヘリコプター34機を運用しているものの、視界不良で活動が制限されていると説明した。
マレーシアが提案したヘリコプター3機の派遣にも同じ危険が伴う。視界が50メートルを下回ると、操縦士が地形や障害物、他の航空機を確認できる範囲は極めて限られる。モハマド氏によると、日本の支援チームも火災現場へのアクセスが難しいため撤退した。
遠隔地という条件も問題を深刻化させている。内陸深くにある火災現場では水が不足し、泥炭地での火災もある。泥炭は植物が部分的に分解してできた厚い層で、地中で燃えることがあり、火災現場への到達や消火を難しくする。
ザヒド氏は、適さない雲の状態も人工降雨を妨げていると述べた。この技術は、条件の整った既存の雲から雨を降らせようとするもので、適切な気象条件に加え、安全に飛行できる状況が必要だ。航空機を増やすだけでは、いずれの制約も解消できない。
ザヒド氏が支援の申し出を改めて表明する前にマレーシア内閣は支援について協議しており、両政府間では最高レベルで連絡が始まっていた。モハマド氏はまた、外務省事務次官に対し、インドネシアへの実務的支援を調整する会合の準備を指示した。
10月の外交協議から11月の会合へ
マレーシアは地域提案の準備を進める一方、二国間協議にも取り組んできた。アンワル・イブラヒム首相は火災についてインドネシアのプラボウォ・スビアント大統領と協議し、プラボウォ氏は必要な措置を取ることに同意したと、アンワル氏は述べた。
これまでの発表を時系列で見ると、支援の申し出、法的措置、地域協議が並行して進んできたことが分かる。
- 10月12日：モハマド氏は、11月の会合で煙害にASEANの災害対応枠組みを活用する案を提案すると述べた。
- 10月15日：モハマド氏は、マレーシアは外交を優先しており、法的措置や外交文書の送付は予定していないと述べた。
- 10月16日：シンガポールは、民間の消火活動と人工降雨の支援を申し出たと発表した。シンガポール国家環境庁はインドネシア企業7社に予防措置通知も出した。
- 10月21日：マレーシアは、ジャカルタがスマトラ島とカリマンタンへの消火支援を受け入れることに同意したと発表した。具体的な手配は引き続き調整中だった。
- 10月22日：インドネシア外務省は、現地の状況に応じて支援の申し出を検討していると述べたが、具体的な申し出を受け入れたとは明言しなかった。
- 11月14日：マレーシアはASEAN外相会議で非公式提案を提起する方針だ。
10月21日のマレーシアによる受け入れ発表の翌日、インドネシアはより一般的な声明を出した。実務上の手配は引き続き調整中で、安全に飛行できない状況が派遣を制限していた。
学校や家庭にも広がる影響
煙害の悪化を受け、マレーシアはマラッカ州、ヌグリ・スンビラン州、セランゴール州、クアラルンプール、プトラジャヤで学校の休校を命じた。前月には、隣接するカリマンタンからの汚染を理由に、サラワク州の数百校も休校していた。
サラワク州とクランバレーは、インドネシアの火災発生地点から煙が流れ込む地域にある。一連の煙害はブルネイやシンガポール、フィリピンの一部にも及び、マニラ首都圏では大気質が悪化した。風で煙が国境を越えて運ばれるため、影響は個々の火災現場の周辺にとどまらない。
サラワク州のワン・ジュナイディ・トゥアンク・ジャファー州知事は、一部地域で州の大気汚染指数が800に達する可能性があると警告した。これは状況がさらに悪化する可能性についての警告だった。指数が500を超えれば、学校や不要不急の政府業務、商業活動に影響する緊急措置が発動される可能性がある。
ザヒド氏は、特にアレルギー関連の疾患がある人々への健康被害を懸念として挙げた。休校は家庭に保育の調整を強いるほか、授業の中断にもつながる。外交協議の結果は、日々の暮らしにも直結する。
ASEANのロードマップも、煙害対策を各国のPM2.5目標と結び付けている。PM2.5は直径2.5マイクロメートル以下の微小粒子状物質だ。肺の奥深くまで入り込む大きさであることが、火災現場から遠く離れた場所でも煙が健康上の懸念となる理由の一つだ。
ASEANが2030年までに掲げた目標
ASEANは2023年8月23日、ビエンチャンで開かれた第18回煙害協定締約国会議で、第2次煙害ゼロ・ロードマップを採択した。2020年の目標達成を逃したことを踏まえ、2030年までに越境煙害のない地域を実現するビジョンを掲げている。
ロードマップは、煙害調整センターの機能強化、合同緊急対応手順の改善、各国の監視能力の向上を求めている。また、煙害担当当局と農業、林業、保健分野との連携強化も目指す。これらの取り組みは、マレーシアの新たな提案を評価する際の既存の指針となる。
ロードマップの主要目標は、煙害発生の持続的な減少と各国のPM2.5大気質目標に向けた前進だ。監視指標として挙げられた内容はより具体的で、2030年までに警戒レベル3の日数を2年連続でゼロにすること、ホットスポットと警戒レベル2以上の日数を毎年少なくとも5％削減すること、焼失面積を2019～2023年の平均と比べて毎年10％削減することを掲げている。
ロードマップは、気候条件の変化を考慮し、一部の指標に3年間の平均値を用いる。これにより、政府は単一の雨季や乾季だけで成否を判断せず、複数の乾季を通じて進捗を評価できる。
環境相と条約を支える委員会は少なくとも年1回会合を開く。南部運営グループにはブルネイ、インドネシア、マレーシア、シンガポール、タイが参加し、別のメコン・グループは北部地域の異なる火災シーズンに対応する。
煙害センターの制度整備は、複数の段階を経て進んできた。4月にジャカルタでセンターが開所し、2025年5月には設立協定が署名された。2026年6月時点でも全面稼働には至っていないとされ、その後の報道では根拠となる協定がまだ発効していないと伝えられた。実務能力の強化は、ロードマップの課題の一つであり続けている。
外交と法執行は別の道筋
モハマド氏は今回の煙害をめぐる即時の法的措置や外交文書の送付を否定し、後者は最後の手段だと説明した。マレーシアは、インドネシアとの関係を維持しながら公衆衛生を守る段階的な対応を取るとしている。
一方、天然資源・環境持続可能性省のサイード・イブラヒム・サイード・ノー副大臣は、必要な手続きと議会の承認を経て、マレーシアが越境煙害法を導入する可能性があると述べた。法制化する場合、罰則を科す根拠となる十分な証拠が必要となる。
調査では、火災の場所、土地所有者、土地上で活動していた当事者、個々の火災と国境を越えた汚染との関連を特定しなければならない。衛星画像でホットスポットは確認できても、土地の所有記録や現場の活動を誰が管理していたかを示す証拠は、別の国にある可能性がある。
シンガポールの越境煙害汚染法は2014年に制定され、特定の違反には合計で最高200万シンガポールドルの罰金を科すことができる。しかし、同法に基づく起訴や有罪判決が公表された例はない。2015年の煙害後に通知を受けたインドネシア企業6社のうち、2社に対する調査は終了し、4社については2021年時点で継続中だった。
今回の煙害では、シンガポールは段階的にインドネシア企業10社に予防措置通知を出した。10月23日には、ウィルマー・インターナショナルやアジア・パルプ・アンド・ペーパーを含む、シンガポールで登記された企業10社にも通知を出した。インドネシア環境省は別途、森林火災に関与した可能性のある企業19社を調査していると発表した。
サイード・イブラヒム氏は、外交と証拠に基づく法執行は連携して進めるべきだと述べた。
外交は測定可能な行動につながらなければならず、法執行は証拠と法律に基づかなければなりません
協力強化が必要となる分野
ASEAN煙害協定は協力義務を定めているが、地域全体で科す罰金や制裁は設けていない。調査や起訴は各国政府が担い、加盟国間の紛争は協議や交渉を通じて処理される。
シンガポール国際問題研究所のサイモン・テイ会長は、ASEANの法執行上の限界について次のように述べた。
「ASEANは地域の警察官ではありません。企業を調査し、起訴し、処罰することはできません」と述べた。
インドネシアは、協定の実施強化を支持する姿勢を示している。駐マレーシア大使のラデン・モハンマド・イマン・ハスチャリャ・クスモ氏は、早期警戒、監視、情報共有、消火活動の調整、気象改変、能力構築を改善分野として挙げた。
マレーシアの提案には、実務上の課題が二つある。緊急時の協力では、受け入れが決まった支援を火災現場に安全かつ迅速に届ける必要がある。予防策では、ホットスポットの警告を現場での行動につなげ、土地記録や企業情報、執行可能な国内法で裏付ける必要がある。
11月の協議には、すでに煙害協定を担当する環境当局に加え、外相も参加する。影響を受ける地域の住民にとって有益な成果とは、火災の延焼が減り、大気汚染の日数が減り、休校が減ることだ。
要点
- マレーシアはマニラでの首脳会議に先立ち、11月14日に煙害協力に関するASEANの非公式提案を行う方針だ。
- マレーシアは消防隊員とヘリコプター3機の派遣を申し出たが、視界が50メートルを下回り、安全な飛行が制限されている。
- 既存のASEAN煙害協定は、被災国の要請または同意を条件に、緊急支援を認めている。
- マレーシアの複数の州と連邦直轄地で学校が休校となり、家庭生活や教育に影響が出ている。
- ASEANの2030年ロードマップは、連携や緊急対応手順の強化に加え、火災と煙害の測定可能な削減をすでに掲げている。
- マレーシアは外交を優先する一方、法整備の可能性も検討しており、証拠の収集が法執行上の大きな課題となっている。
