2月の期限、足並みそろわぬ国会
高市早苗首相は、2027年2月21日までに、日本初の憲法改正に向けた道筋を見通せるようにしたい考えだ。しかし、2026年11月3日に公布80年を迎えた憲法をめぐり、連立与党は何を変えるかで意見が割れ、必要な承認を得なければならない国会の二つの議院のうち、一方では過半数にも届いていない。
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2月の選挙を経て、自民党（LDP）と日本維新の会（JIP）は衆議院で約4分の3の議席を占める。自民党単独でも、同院で改憲を発議するのに必要な3分の2を上回る議席を持つ。しかし参議院では、連立与党は単純過半数に届かず、改憲に必要なはるかに高い賛成要件を満たすには野党の協力が欠かせない。
自民党総裁でもある高市氏は、4月12日の党大会で目標を掲げた。党員を前に、次の年次党大会までに実現したい進展について、こう述べた。
2027年の党大会では、国会が憲法改正を発議できる道筋を整えることができたと言える状況にしたい
この表現には、何をもって成功とするかについて解釈の余地がある。承認を得られる状態の改憲案、今後の協議日程、連立相手との合意は、それぞれ異なる段階の進展を意味する。期限が近づくなか、自民党内には、すでにこうした比較的ハードルの低い目標を検討する議員もいる。
次回の党大会は、2027年4月に予定される統一地方選を避けるため、2月に前倒しされた。与党内部にも障害がある改憲プロジェクトの交渉期間は、それによって短くなった。
衆院選の圧勝だけでは足りない理由
日本の改憲手続きでは、国会の各議院で総議員の3分の2以上の賛成を得たうえで、国民投票で承認される必要がある。両院の定数に基づくと、衆議院では465人中310人以上、参議院では248人中166人以上の賛成が必要となる。
憲法改正では、衆議院は参議院を覆すことができない。これは通常の法律とは異なる。通常の法律は、参議院で否決された後、一定の条件のもとで、出席議員の3分の2以上の賛成により衆議院で再可決できる。
そのため、連立与党は具体的な改憲案の文言について野党議員の賛同を得なければならない。改憲一般への賛成は出発点にすぎず、どの権限、権利、制度を変えるのか、各党が決める必要がある。
野党の立憲民主党は、参議院憲法審査会の会長ポストも握っている。両院の審議は異なるペースで進んでおり、自民党議員も衆参で完全には足並みがそろっていない。高市氏は、政府と野党の一騎打ちではなく、複数のグループとの交渉に臨んでいる。
最も具体化しているのは緊急事態条項
自民党は、緊急事態条項を改憲の入口にしたい考えだ。5月、衆議院法制局と事務局は、改憲案の条文イメージを衆院憲法審査会に提示した。7月に閉会した国会会期中に、議論のたたき台が示された。
この案では、大規模な緊急事態で選挙の実施が困難な場合、議員が通常の任期を超えて在職することを認める可能性がある。また、国会が十分に迅速に立法できない場合、内閣が法律と同じ効力を持つ緊急政令を出す仕組みも盛り込まれている。
議論されている事態には、大規模自然災害、感染症の流行、内乱、外国からの武力攻撃が含まれる。示された概要では、広範囲にわたって長期間、選挙の実施が困難となる事態を指定する前に、内閣が国会の承認を得ることになっている。
有権者にとっての実質的な論点は、通常の民主的な仕組みが機能しなくなった際、誰が権限を行使するかだ。議員の任期延長は緊急時にも立法府を維持する一方で、国民が議員を交代させる次の機会を先送りする。内閣の緊急政令に法的効力を持たせれば、当面の立法権限の一部が閣僚に移る。
既存の緊急時規定も議論の背景に
憲法54条2項はすでに、衆議院が解散された際、内閣が参議院に緊急集会を求めることを認めている。また、災害対策基本法には、緊急集会を待つことができない場合に関する規定もある。
こうした既存の仕組みも、改憲が必要かどうかをめぐる議論の一部となっている。危機の際に政府機能を維持しつつ、国会の監督と定期的な選挙をどう守るかが、政策上の中心的な選択となる。
憲法は日本の最高法規であり、98条は、憲法に反する法律や命令に対する優位性を定めている。このレベルで緊急権限を加えることは、単に災害対応の手順を改めるのではなく、国家を統治する基本ルールを変えることになる。
連立合意では、2027年3月に終わる2026年度中に、緊急事態条項の改憲案を国会に提出することを目指している。条文の概要は議論されてきたが、国会での起草体制も最終的な文言の合意も、まだ整っていない。
9条をめぐり連立相手の意見が分かれる
日本維新の会は、緊急事態条項と同時に9条も改正したい考えだ。自民党はまず緊急事態条項から始める方針で、改憲の順序と内容の両方で意見が食い違っている。
9条は戦争を放棄している。2項は、陸海空軍その他の戦力を保持せず、国の交戦権を認めないと定める。一方、日本は歴代政権が積み重ねてきた憲法解釈に基づき、自衛隊を保持している。
自民党は9条の現行文言を維持し、自衛隊を明記する9条の2を新設する案を示している。維新は2項を削除し、国防軍を設置する規定に置き換えることを求めている。
違いは、軍事力をめぐる憲法上のルールに関わる。自民党案は現行の条文を維持しつつ、すでに存在する自衛隊を明記するものだ。維新案は、中心的な制約を置き換え、国防軍の新たな憲法上の根拠を設けるものとなる。
高市氏は以前、2項の削除と国防軍の明記を想定した自民党の2012年草案を支持していた。現政権の当面の方針では、緊急事態条項と参院選挙区の合区解消が優先されている。連立与党の実務者協議は9条をめぐる隔たりを縮めようとしているが、共通の文言について合意は発表されていない。
党間協議は国会での起草より先行
連立与党は憲法改正起草協議会を設置した。連立内の交渉の場ができた一方、合意を改正条文にするための国会の委員会は設置されていない。
連立合意は、できるだけ早く衆参両院で起草に向けた体制を整えるとしている。維新は早期の対応を求めているが、野党の反対や与党内の意見の相違が進展を遅らせている。
別の準備は10月29日に前進した。衆議院憲法審査会は、国民投票の際に改憲案を説明する広報協議会などの運営規則について、最初の概要の提示を受けた。
国民投票法にはすでに広報協議会の規定があるが、会議運営の詳細なルールづくりは遅れていた。予定されている組織は両院から議員10人ずつで構成し、新聞や放送などを通じて改憲案と賛否双方の意見を伝える。
日本では、政策をめぐる連立協議、改憲文言の検討、将来の国民投票に向けた事務的な準備が並行して進んでいる。最も難しい合意は、有権者が実際に何を承認するよう求められるかという点に残っている。
野党議員は党大会の日程を拒む
衆議院憲法審査会に所属する公明党の国重徹氏は、国会での協議を首相の日程に合わせるべきだという考えを退けている。国重氏は、次のように述べた。
高市首相の示したタイミングに基づいて協議する必要はない
公明党は、日本維新の会が自民党の新たな連立相手となった2025年10月に連立を離脱した。自民党の改憲構想に慎重な党に代わり、より迅速で広範な改憲を求める党が連立に加わった。この交代で連立与党の改憲意欲は強まったものの、参議院で野党の賛成が必要という状況は変わっていない。
国民民主党の玉木雄一郎代表は、改憲に原則賛成の立場を示しつつ、現在の見通しについて厳しい評価を述べた。
現状では、ほぼ不可能だ
対立は、改憲の目的にも及んでいる。10月16日の参議院予算委員会で、高市氏はこう主張した。
理想の国のあり方を定めるのが憲法だ
立憲民主党の辻元清美氏は、これに異議を唱えた。
理想は人それぞれだ
この応酬は、今後の政治課題を浮き彫りにしている。現政権に反対する人々も含め、異なる考えを持つ人々に適用されるルールについて、合意をまとめる必要がある。
有権者が決めること
国会が改憲を正式に発議した後、60日から180日の間に行われる国民投票で、18歳以上の日本国民が最終判断を下す。有効投票の過半数の賛成で承認される。
国会での手続きはそれより前に始まる。議員が提出する改憲案には、衆議院で100人以上、または参議院で50人以上の賛成者が必要となる。衆院50人、参院45人で構成される憲法審査会が案を審査し、本会議での採決に進む。
改憲案は、関連する事項ごとに分けなければならない。有権者は案ごとに投票するため、例えば9条の改正には賛成し、緊急事態条項には反対することもできる。
国民投票の運動では、通常の選挙運動では制限される戸別訪問などが認められている。投票日前の最後の14日間は、賛否を呼びかけるテレビ・ラジオ広告が禁止される。ネット広告やソーシャルメディア上の偽情報への対応は、引き続き国会で検討されている。
5月3日の憲法記念日を前に実施された郵送世論調査では、回答者の69％が、改憲に賛成寄りの人を含め、改憲が必要だと考えていた。最も多かった理由は、条文や内容が時代に合わなくなったというものだった。質問は改憲一般についてであり、有権者はいずれ、具体的な文言や権限について判断を迫られる。
日程が生む圧力
日本国憲法は1946年11月3日に公布され、1947年5月3日に施行された。これまで一度も改正されていない。この二つの日付の違いにより、公布80年は2026年、施行80年は2027年に迎えることになる。
今回の動きに先立ち、改憲を具体的な国会の課題にしようとする試みが何度かあった。
- 2007年：憲法改正手続きを定める国民投票法が成立。
- 2017年：安倍晋三首相が、2020年の新憲法施行を目指す考えを表明。4項目の改憲案をまとめたが、改憲を実現できないまま2020年に退任。
- 2025年10月：高市政権が発足。公明党が連立を離脱し、日本維新の会が加わる。
- 2026年2月：連立与党が衆議院の約4分の3の議席を獲得。
- 2026年4月12日：高市氏が、次回の自民党大会までに進展を図る目標を掲げる。
- 2026年5月：衆議院の担当者が緊急事態条項の案を提示。
- 2026年10月29日：国民投票の広報ルールの最初の概要が提示される。
- 2027年2月21日：次回の自民党大会を予定。
- 2027年3月：2026年度が終了し、緊急事態条項案の提出を目指す連立与党の期限を迎える。
- 2028年：次回の参院選で国会の勢力図が変わる可能性。
予算日程も当面の圧力となる。政府の2027年度予算案をめぐる審議は3月まで国会を占める見通しで、党大会前に大きな進展を示す機会は、現在の臨時国会が中心となる。
期限は方針表明にとどまる可能性
自民党内では、改憲日程の公表や、9条改正の方向性について日本維新の会と合意することで、高市氏の掲げた「道筋を整える」という約束を果たせるとする意見も出ている。一方、2028年の参院選後に正式な改憲案を国会に提出する方が現実的だと考える議員もいる。
国会採決や国民投票の日程は決まっていない。当面の節目は、連立内の合意、国会の起草委員会をめぐる決定、そして衆議院の先に進むために必要な野党の協力となる。
高市氏の選挙での強さは、一院における改憲の有力な基盤となった。改憲案を有権者に問うには、その基盤内部の意見の相違を解消し、連立与党が少数派にとどまる議院で支持を築く必要がある。
要点
- 高市氏は、2027年2月21日の自民党大会までに、改憲案の発議に向けた道筋を見通せるようにしたい考えだ。
- 連立与党は衆議院で約4分の3の議席を持つが、参議院では過半数に届かない。
- 改憲には両院の総議員の3分の2以上の賛成と、その後の国民投票での承認が必要となる。
- 自民党は緊急事態条項を優先し、日本維新の会は同時に9条を改正するよう求めている。
- 9条2項を維持するか、国防軍を設ける規定に置き換えるかで両党の意見が分かれる。
- 緊急事態条項案には、国会議員の任期延長や、法的効力を持つ内閣の緊急政令が含まれる。
- 連立内の起草協議は進んでいるが、国会の起草委員会や採決日程は決まっていない。
- 自民党内には、2028年の参院選をより現実的な転機と見る議員もいる。
