インドネシア、転用された水田55万4,615ヘクタールに3倍の代償を提案

失われた水田をめぐる高額な責任追及

インドネシアのアンディ・アムラン・スライマン農相は、水田55万4,615ヘクタールを住宅地や工業用地に転用した責任者に対し、転用面積の3倍に当たる土地を代替地として整備するか、評価税額の3倍に相当する罰金を支払わせる案を示した。この案は2019年から2025年までに記録された転用を対象とし、長年にわたる農地の減少をめぐり、国内のコメ生産能力を回復する費用を誰が負担すべきかという議論を呼んでいる。

アムラン氏は2026年11月11日、ジャカルタの食料担当調整省で開かれた限定的な調整会議でこの案を提示した。金銭での支払いを選べば政府は最大100兆ルピアを節約できるとの見積もりを示したが、その算定根拠は説明しなかった。

国家土地庁長官も兼ねるヌスロン・ワヒド農地・空間計画相は、罰則を決める前に包括的な監査を行うよう求めた。同氏は、どの転用に許可があったのか、土地の用途が変更された時点でどのような保護措置が適用されていたのか、どの種類の水田が失われたのかを当局が明らかにすることを望んでいる。

同省の統計によると、転用された土地のうち14万4,255.1ヘクタールは、保護対象の水田または持続可能な食料生産農地に指定された区分に含まれる。転用が記録された55万4,615ヘクタールの約26％に当たる。ヌスロン氏が提案する監査では、保護指定の時期と転用の履歴を照合する。

この案は、すでに転用された土地への対応と、残る水田を生産にとどめるための規則強化という二つの課題を結び付けている。農家、開発業者、地方自治体にとっての影響は、土地の状態に加え、建設開始時の法的な位置付けにも左右される。

二つの罰則案が意味するもの

アムラン氏の第一案では、転用の責任者に対し、失われた面積の3倍に当たる新たな水田の整備を義務付ける。55万4,615ヘクタールすべてに一律適用した場合、代替水田は合計166万3,845ヘクタールとなる。最終的な義務の内容は、監査結果と各事案に適用される規則によって決まる。

第二案では、対象地域の土地税評価額（NJOP）の3倍を支払わせる。NJOPは税務上の不動産評価額を指す。この評価額に連動する罰金は地域によって異なり、水田1ヘクタール当たり一律の負担を課すものではない。

アムラン氏は、ジャカルタやタンゲランでは元の場所に水田を再整備するのは現実的でない可能性があると指摘した。住宅、工場などの都市開発によって、農地を再び設ける余地がほとんど残っていない場合があるという。また、ジャワ島の外に代替水田を整備する可能性にも言及した。

現物での代替が難しい場合、金銭での支払いを選べば政府は補償を求める手段を得られる。最終決定や支払いの期限、集めた資金の具体的な使途については示されていない。100兆ルピアという額は、あくまでアムラン氏が示した予算節減の可能額である。

ヌスロン氏が先に監査を求める理由

ヌスロン氏は当局に対し、転用地を許可のある事案とない事案に分けるよう求めた。また、転用時点で各地方自治体が対象地域を持続可能な食料農業用地（LP2B）に指定していたかどうかも、監査で確認したいとしている。

LP2Bとは、食料生産を継続するために正式に確保された農地を指す。この指定により、法律で認められた例外を除き、当局は農業利用を保護する法的根拠を得る。指定がいつ始まったかを確認すれば、各転用に適用された規則を特定しやすくなる。

ヌスロン氏は、食料担当調整省が主導し、同氏の省、農業省、海洋水産省が参加する合同チームを提案した。チームは土地の保護状況、許可の履歴、以前の水田の種類を調べる。

地方の保護区域が定められる前に転用された土地と、許可なく転用された保護対象水田とでは、行政上の経緯が異なる。まず経緯を整理すれば、政府は責任の所在を定め、代替義務を算定する根拠を得られる。

代替は水利と生産性次第

ヌスロン氏によると、既存の代替要件は水利方式に応じて水田を区別している。同氏が説明した規則では、技術灌漑の水田は面積の3倍、湿地水田は2倍、雨水に依存する水田は同面積の土地で代替しなければならない。

技術灌漑とは、組織的な配水・水管理システムを使う方式だ。天水田は降雨に依存し、湿地での稲作は湿地環境を利用する。こうした違いは、稲作を維持するために必要な作業やインフラに影響する。

ヌスロン氏は生産性も重視するよう求めた。例として、カラワンの水田は収量が9トンである一方、南スマトラ州の代替水田は3トンだと説明した。「3かける3は9」という計算は、生産性の高い農地の生産量を補うには、より広い面積が必要になる場合がある理由を示している。

実務上の課題は、代替水田がどれだけのコメを生産できるかだ。新たな農地を1ヘクタール整備しても、灌漑設備が整い、高い収量を上げてきた水田1ヘクタールと同じ収穫量が得られるとは限らない。そのため監査では、元の水田の面積だけでなく生産性も考慮する必要がある。

2009年制定の持続可能な食料農業用地保護法（法律第41号）は、保護対象農地を認められた例外のもとで転用する場合、代替地を設けるようすでに定めている。要件では、灌漑地は少なくとも面積の3倍、非灌漑地は少なくとも同面積の代替地が必要とされる。ヌスロン氏の説明では、湿地水田には別の要件も適用される。

保護対象農地にも法的な例外

法律第41号（2009年）は、LP2Bに指定された土地の転用を原則として禁止している。一方、公益目的に限った転用を認めており、その場合は代替地が必要となる。

同法の解説では、道路、公共交通インフラ、ダム、灌漑、飲料水用水路、排水、衛生、公衆安全施設、自然保護区、電力インフラが公益目的の用途に含まれる。食料生産の維持を目指す政府であっても、こうした事業には農地が必要になる場合がある。

2026年大統領令第4号は、保護対象の土地図に記載されていても、まだLP2Bに指定されていない水田も扱っている。第17条は、そのような土地を転用する前に、農地・空間計画担当相の勧告を得るよう義務付けている。

こうした規定があるため、罰則をめぐる議論では監査による法的確認が重要になる。当局は、事業が例外要件に該当したか、必要な承認があったか、代替義務が履行されたかを確認する必要がある。一律の罰則方式を設ける場合も、既存の要件との整合が求められる。

保護目標の87％

インドネシアの保護政策では、関連する土地区分が三つ使われている。既存水田面積（LBS）は、政府が基準とする水田の台帳だ。保護対象水田（LSD）は保護される水田を特定し、LP2Bは計画制度を通じて持続的な食料生産に使う土地を指定する。

政府が示すLBSの面積は738万ヘクタールだ。この87％に当たる保護率は約642万ヘクタールとなる。この計算は、2026年6月までにLSDを642万ヘクタール指定するという政府目標とほぼ一致する。

2026年2月4日に署名・施行された大統領令第4号（2026年）は、LBSがある地方政府に対し、その少なくとも87％をLSDに指定するよう求めている。同令は2019年大統領令第59号に代わり、土地転用の統合管理チームの統括を食料担当調整相に移した。

国家開発計画を定める2025年大統領令第12号も、LBSの最低87％をLP2Bとして保護する根拠となっている。これらの措置により、国の目標と地方当局が策定する地図や計画上の決定が結び付けられている。

ヌスロン氏によると、空間計画が最低基準に達していない地域では、地方政府が明確な境界を定めるまで、同省はLBS全域を暫定的にLP2Bとして扱う方針だ。基準を下回る地域には、6カ月以内に計画を見直すよう指示した。

執行の鍵を握る地方の地図

政府がLP2B指定の加速を目指していた時点で、地域空間計画にLP2Bを盛り込んでいたのは194の県・市にとどまっていた。RTRWと呼ばれるこれらの計画は、農業、住宅、工業などの活動をどこで行えるかを定める。

ヌスロン氏は地方政府に対し、RTRWの文書にLP2B、LBS、LSDを明記するよう求めている。農地の区分を計画制度に盛り込めば、水田が建設で失われる前に開発計画を審査するための明確な根拠を当局が得られる。

中部ジャワ、東ジャワ、西ジャワ、西スマトラ、バンテン、ジョクジャカルタ、バリ、西ヌサトゥンガラの8州では、LSDによる保護指定が行われた。ヌスロン氏によると、これらの州で5年間に転用された水田は合計5,618ヘクタールだった。

同氏はまた、LSDによる保護に先立つ転用面積は年間8万〜12万ヘクタールだったと述べた。農地担当省はこれとは別に、2022年の全国推計として年間10万〜15万ヘクタールを示している。対象期間と地理的範囲が異なる数値であり、先述の8州では挙げられた5年間の平均で年間約1,124ヘクタールだった。

指定拡大計画には、アチェ、北スマトラ、リアウ、ジャンビ、南スマトラ、ベンクル、ランプン、バンカ・ブリトゥン諸島、リアウ諸島、西カリマンタン、南カリマンタン、南スラウェシでの確認作業とチーム結成が含まれた。2026年の工程では、3月初めまでに新たに12州、6月末までにさらに17州で指定する目標が掲げられた。

政策の経緯

プラボウォ・スビアント大統領は2026年1月28日、ジャカルタのムルデカ宮殿での会合後、ヌスロン氏に水田転用の抑制を指示した。農地・空間計画相と国家土地庁長官を兼ねるヌスロン氏は、大統領が協議した措置を承認したと述べた。

「先ほどの協議で、大統領への相談が必要な措置を提示しました。ありがたいことに、大統領から承認を得ました」とワヒド氏は述べた。

この会合でヌスロン氏は、2019年から2024年までに約55万4,000ヘクタールが失われたと説明した。罰則案に用いられた同省の詳細な数値は、2019年から2025年までの55万4,615ヘクタールだ。

• 2025年：政府はLP2B指定の加速を目指し、同年中の手続き完了を求めた。
• 2026年1月28日：ムルデカ宮殿での会合後、プラボウォ大統領がヌスロン氏に転用抑制を指示。
• 2026年2月4日：大統領令第4号（2026年）が施行され、LSDの基準とチームの新たな指揮体制が導入された。
• 2026年3月、6月：政府は保護対象地の指定を拡大する段階的な目標を設定。
• 2026年11月11日：アムラン氏が3倍の代替またはNJOPに基づく罰金を提案し、ヌスロン氏は制裁決定前の監査を求めた。

こうした経緯から、政策は土地の指定・地図作成から、過去の転用に対する金銭的責任の追及へと広がっている。各段階で、どの水田が存在し、どの保護措置が適用され、土地がその後どうなったかを把握する必要がある。

規制と並行した農家支援

2026年大統領令第4号は、国の財政状況に応じて、水田を農業利用に保つ地方政府や地域社会への優遇措置も定めている。地方政府は農業インフラの整備や資金面の支援を受けられる。

地域社会への支援には、農業インフラ、資金援助、農業保険、小口融資へのアクセス、社会保障の保険料納付義務の免除が含まれる。このほか、土地登記の迅速化やコメ・籾の販売支援も盛り込まれている。

こうした措置は、土地利用の変更を制限する保護規則と並行して、農業を続けるための費用に対応するものだ。地図上の境界は水田を農業用地として守ることができる一方、灌漑、資金、保険、買い手へのアクセスは、農家がそこで生産を続ける助けとなる。

罰則案は、残る水田を維持する取り組みとともに、過去の損失への責任を問うものだ。最終的な影響は監査の結果、個々の転用に対する法的判断、そして代替地で失われた生産量を補えるかどうかにかかっている。

要点

• アムラン氏は、転用された水田について、面積の3倍の土地での代替、または評価税額の3倍の罰金を提案した。
• 同省は2019年から2025年までに55万4,615ヘクタールが転用されたと記録している。
• 約14万4,255.1ヘクタール、全体の26％が保護対象の土地区分に含まれていた。
• ヌスロン氏は制裁の決定前に、許可、保護指定の時期、水田の種類、生産性を確認するよう求めた。
• 既存の規則は公益目的の限定的な転用を認め、代替地を義務付けている。
• 738万ヘクタールの87％は、約642万ヘクタールの保護に相当する。