条約停止を超えて広がる水危機
インダス水利条約は、インドとパキスタンに対し、河川の水位や流量、貯水池からの放流、運河からの取水に関するデータを日々交換するよう定めている。また、協定の変更や終了には、両政府が批准する新たな条約が必要としている。こうした規定は今、約3億人を支える河川流域で協力が途絶えた対立の中心にある。
目次
インドは2025年4月23日、インドが実効支配するカシミール地方パハルガムで26人が死亡した襲撃事件の翌日、1960年の協定を停止状態に置いた。ニューデリーは、パキスタンとつながりのある武装勢力の犯行だと非難した。イスラマバードは関与を否定。インドは、パキスタンがテロ支援をやめるまで協力を停止するとしている一方、パキスタンは条約に一方的な停止の仕組みはないと主張している。
目先の危険は、インドが河川の流れを止められることとは限らない。水文学の専門家によると、現在のインフラでは技術的に難しい。しかし、流量やダムの運用に関する情報が失われれば、パキスタンは洪水や干ばつ、灌漑用水不足への備えが難しくなりかねない。
気候変動によって、こうした情報の価値は高まっている。ヒマラヤの氷河は縮小し、積雪が地表にとどまる期間は短くなり、季節的な河川流量が農家の必要とする時期より早く到来する可能性がある。既存の協定を強化するのか、置き換えるのかについて研究者の見解は分かれるが、提案には共通する実務上の要件がある。1960年時点の想定に依存せず、変化する状況に応じて水を管理することだ。
この対立には、条約上の義務が継続しているか、上流のインフラが下流への供給にどう影響するか、そして協定が変化する河川システムに対応できるかという、異なる3つの論点がある。一つを解決しても、ほかが自動的に解決するわけではない。
協定が実際に認めていること
世界銀行の仲介による交渉を経て、1960年9月19日にカラチで署名されたインダス水利条約は、東部のラビ、ビアス、サトレジ各河川を主にインドに、西部のインダス、ジェラム、チェナブ各河川を主にパキスタンに割り当てている。この大枠と同じくらい、詳細に定められた例外も重要だ。
第3条は、定められた国内利用、農業利用、発電、非消費的利用を除き、インドに西部河川の水を流下させる義務を課している。非消費的利用とは、航行のように水を大幅に減らすことなく利用することを指す。灌漑は水を消費するため、別個に認められた区分となっている。貯水は、条約の水力発電・貯水池に関する付属書で制限されている。
農業利用の規定では、インダス川流域で新たに灌漑する作付面積を7万エーカー、ジェラム川流域で40万エーカーと定めている。チェナブ川については、流域内で22万5,000エーカー（うちジャンムー地区は10万エーカーまで）、流域外で6,000エーカーを認めている。これらの上限には、開発や貯水池からの放流を規定する追加条件が付されている。
水力発電の許可にも同様に条件がある。付属書Dの対象施設では、原則として、上流から7日間連続して受け取った水を同じ期間内に下流へ流さなければならない。チェナブ川の指定地点には異なる規則があるものの、日々の放流量は通常、流入量の30％から130％の範囲内に収める必要がある。
こうした規定から、西部河川をインドが無制限に管理できるという説明も、インドによる利用が全面的に禁止されているという説明も、誤解を招くことが分かる。条約は開発を認めているが、その設計、貯水、運用を規制している。
4月の襲撃事件から法的な行き詰まりへ
4日間にわたる軍事衝突が2025年5月10日の停戦で終わった後も、水をめぐる対立は続いた。インドのS・ジャイシャンカル外相は、パキスタンがテロ支援を「信頼できる形で、かつ不可逆的に」やめるまで、条約上の協力を停止すると述べた。
主な動きを時系列で見ると、次の通りだ。
- 2022年：インドの水力発電事業をめぐる紛争について、世界銀行が中立専門家と仲裁裁判所の所長を任命。一方で、並行して手続きを進める実務上・法的な難しさも認めた。
- 2025年4月22日：パハルガムの襲撃事件で26人が死亡。
- 2025年4月23日：インドが条約を停止状態に置くと発表。
- 2025年5月10日：インドとパキスタンの4日間の戦闘が停戦で終結。
- 2025年8月31日：インドの停止発表にもかかわらず条約は有効とする仲裁判断が出たと報じられた。インドは裁判所の権限を否定。
条約本文は明確な基準となる。第12条は、変更や終了には両政府が正式に批准した合意を求めている。パキスタンは、インドの措置に異議を唱える根拠としてこの文言を挙げる。インドは仲裁手続きに異議を唱え、協力再開にあたっての安全保障上の条件を維持している。
その後、シェバズ・シャリフ首相は天津での条約に関する訴えを通じて問題を提起し、上海協力機構（SCO）首脳会議で二国間の約束を尊重するよう求めた。この外交努力でも、停止措置や仲裁廷をめぐる対立は解消されなかった。
最初に失われるのは情報
第6条は、河川の水位や流量、貯水池からの取水・放流、複数区分の運河データを定期的に交換するよう求めている。記録は対象月から3カ月以内に、毎月送付することになっている。運用上必要な情報は、日ごと、または別途定める間隔で請求できる。
これは単なる事務手続きではない。河川流量は、一定期間に特定地点を通過する水量を示す。貯水池や運河の情報と組み合わせれば、天候による変化と、上流での貯留や取水による変化を管理者が見分ける助けになる。
インドは発表から数週間以内に、定例の水文データ交換とインダス川常設委員会の会合を停止したと伝えられている。ニューデリーの政策研究センターのスリニバス・チョッカクラ氏は、データの非開示が下流で利用できる水量の不確実性を高める可能性があると警告した。また、パキスタンへの事前通告なしにチェナブ川の水力発電用貯水池で堆砂排出が行われた可能性も報じられた。こうした報道からは、実施の頻度や測定された影響までは明らかにならない。
堆砂排出とは、砂やシルトなどの粒子を含む水を放流し、貯水池にたまった堆積物を取り除くことだ。放流によって流量と水質の両方が変わりうるため、下流への影響は実施時期に左右される。事前通知がなければ、管理者が運用を調整する余地は小さくなる。
常設委員会は、解釈や適用、違反の可能性に関する問題を検討する、条約上の最初の窓口でもある。第8条は、少なくとも年1回の会合と、5年ごとの河川全般の視察を義務付けている。協定には中立専門家や仲裁の手続きも別に定められているが、委員会の機能停止は日常的な意思疎通を弱める。
氷河の縮小で季節の流れが変化
スシュミタ・パタク氏が執筆し、2025年6月11日に公表された学術誌『サイエンス』の記事は、条約交渉担当者が想定していなかった気候変動の圧力を取り上げている。記事によると、流域人口は約3億人に上り、積雪や氷河、河川の状況に変化が見られる。
国際総合山岳開発センターの気候科学者アルン・シュレスタ氏は、現在の排出ペースが続けば、今世紀末までにヒンドゥークシュ・ヒマラヤ地域の気温が最大2.2度上昇する可能性があると指摘する。2023年の同センターの調査では、2010年代の氷河の消失速度はその前の10年間より65％速く、2100年までに体積が最大3分の2失われる可能性が示された。
スリナガルのイスラム科学技術大学の副学長で、水文学と氷河学を専門とするシャキール・アフマド・ロムシュー氏は、インダス川流域ではそれ以前の3年間、積雪が地表にとどまる期間が平年を下回ったと報告している。積雪の継続期間とは、雪が地表に残る長さを指す。期間が短くなると、冬の降水が河川に流れ込む時期が変わる。
現在、インダス川上流の河川流量は6月から8月に最大となり、灌漑需要の時期と重なる。気温上昇や、降雪から降雨への変化によって、そのピークが早まる可能性がある。氷河の融解が加速するため、流域の水量は今世紀半ばごろにピークに達すると予測され、その後は氷や雪の蓄えが減るにつれて低下する見込みだ。
この推移は、今は融雪水が増えていても、将来の水の安全が保証されるわけではない理由を示している。また、年間の総水量だけでは、農地や貯水池、都市が必要とする時期に水が届くか分からない。
観測されている氷河はごく一部
気候予測には大きな不確実性が伴う。ロムシュー氏によると、研究者が観測しているのはインド・ヒマラヤの約3万3,000の氷河のうち16にすぎない。割合にして約0.05％、およそ2,000の氷河につき1つだ。この数字はインド・ヒマラヤ全体を指し、インダス川流域に限った目録ではない。
観測所も標高の低い場所に置かれがちだ。シュレスタ氏によると、そのため、西部擾乱と呼ばれる嵐がもたらす雪など、高標高地の降雪への理解が限られる。雪や氷に付着する岩屑やブラックカーボンも、融解をめぐる不確実性を増す。
オハイオ州立大学の地理学者ファズルル・ハク氏は、条約に基づく水管理は歴史的な想定に固定するのではなく、実際に観測された流量に対応すべきだと主張し、次のように述べた。
インダス水利条約を固定的な政治協定ではなく、生きた、進化する環境条約として捉え直す必要があります
同氏の提案では、衛星観測などのデータを使って、保全策や貯水池の放流計画を決める。積雪が少なければ水不足への備えを促し、流量過多の予測は貯留や分流の判断に役立てる。
これは河川の配分を引き直すだけでなく、管理方法を変える構想だ。観測資金、合意された手法、情報を共有する意思が必要になる。衛星観測の拡充だけでは、ダムや運河の運用に関する協力の代わりにはならない。
水力発電の開発をめぐる別個の技術的対立
パキスタンが異議を唱えている事業には、出力33万キロワットのキシャンガンガと85万キロワットのラトレがある。中心的な論点の一つは、発電を支えるために一時的に保持する水量である「ポンデージ」と、事業設計が条約上の制限に適合するかどうかだ。
発電でタービンを通る水が必ず消費されるわけではないため、この区別は重要だ。それでも、貯留や放流の計画は下流に水が届く時期に影響しうる。条約が水力発電事業を一律に無害とも禁止対象とも扱わず、施設の設計と運用の両方を規制しているのはそのためだ。
付属書Dでは一般に、インドは河川施設の建設開始の少なくとも6カ月前に、指定された設計情報を提示しなければならない。パキスタンはその後3カ月以内に、条約適合性を理由とする異議を申し立てることができる。定められた区分に該当する技術的な問題は中立専門家に付託でき、紛争は仲裁を含むほかの手続きに進むこともできる。
インドは関連する問題を並行して審理することに異議を唱え、現在の紛争で仲裁裁判所の権限を認めていない。パキスタンは仲裁と中立専門家の両方の手続きに参加している。8月の裁定に関する報道は内容が異なり、条約の継続を強調するものもあれば、水力発電事業への制限にも言及するものもある。これらの報道だけでは、事業制限の全容は明らかにならない。
一方、ジャンムー・カシミール州の水力発電設備容量は、2026年12月までに354万キロワットから516万4,000キロワット超へ増えると予測され、パカル・ドゥルとキルの各事業は完成が近づいている。増加分は162万4,000キロワット超、約46％に相当する。ただし、設備容量は、インドが河川の水をどれだけ留め置けるかを示す指標ではない。
改革は白紙から始める必要はない
ロムシュー氏は、政治的緊張を背景に、中国やアフガニスタンを含む流域諸国すべてが参加する新協定の締結は難しいとみている。同氏は、気候変動や地下水、汚染、水量の変動に対応するため、既存の条約を強化することを支持する。
条約には、こうした課題の一部に関係する規定がすでにある。第4条は不当な汚染を扱い、必要に応じて下水や産業廃棄物を処理する合理的な措置を求めている。したがって、協定が汚染をまったく考慮していないとするのは正確ではない。
第7条は、河川開発に関する共通の利益を認め、観測所や気象データ、排水施設、土木事業について、相互に合意した協力を認めている。また、計画国の見解で相手国に重大な影響を及ぼす事業について、事前通知と利用可能な情報の提供を求めている。
これらの条項は、気候の観測や運用調整を改善するための土台になりうる。ただし、詳細な気候適応システムを構成するものではなく、新たな措置への合意を保証するものでもない。
ロンドン大学ユニバーシティー・カレッジのリスク・災害軽減学部で准教授を務めるダン・ヘインズ氏は、再交渉が最も可能性の高い解決策とみる一方、条件付きでの再開や恒久的な終了も選択肢に挙げる。2014年に発効した国連水路条約は、両政府が国際河川の分配原則を見直す場合の出発点になりうるとしつつ、根本的な再設計は難しいとの見方を示した。
ロンドン大学キングス・カレッジの批判地理学教授、ダーニシュ・ムスタファ氏は、カシミール住民やほかの利害関係者を含めた新協定を提唱している。同氏は、既存の枠組みによって生態系が損なわれ、漁業の生計が失われたと指摘する。東部河川の権利を一方に独占させることは国際法に反するという同氏の主張は、ここで示された確定的な司法判断ではなく、学術的な見解だ。
パキスタンの脆弱性は依存と管理の両面から
パキスタン国民の10人に9人がインダス川流域に暮らし、同国の灌漑農業の約80％がこの河川システムに依存している。カラチとラホールも、飲料水をインダス川とその支流に頼っている。
イシャク・ダール副首相兼外相は、この河川システムがパキスタンの2億5,000万人以上の生活と生計を支えていると述べた。この国内人口の数字は、流域全体について挙げられる約3億人とは対象範囲が異なる。以前の報道ではパキスタンの人口は約2億4,000万人と推計されていたため、これらの数字を一貫した単一の人口統計として扱うべきではない。
ほかの報告では、パキスタンの水消費量のほぼ90％を農業が占めるとされ、季節的な降雨や融雪による水のうち貯留できるのは10％未満との推計もある。80％と90％は異なる指標だ。前者は灌漑農業のインダス川への依存度、後者は水消費量に占める農業の割合を示す。
国内の灌漑方法や貯水能力の限界は脆弱性を高めうるが、条約上の義務が守られたかどうかを決めるものではない。同様に、条約上の権利を維持しても、パキスタン国内でより効率的な水管理が必要であることに変わりはない。
ダール氏は、パキスタン大使館とウィーン外交アカデミーが共催した国際水シンポジウムで、パキスタンへの水の割り当てを減らす試みについて警告した。
パキスタンに正当に割り当てられた水を奪おうとするいかなる試みも、地域の平和と安全保障に深刻な影響をもたらします
アシフ・アリ・ザルダリ大統領も、ドーハで水利権を訴え、問題を提起していた。ジュネーブでの国連人権理事会の会合でも議論があったと報じられ、水の管理が食料安全保障や生計と結び付けられたが、理事会がこの対立について正式な決定を下したことを示すものではない。
期限が迫る地域的な試練
マンチェスター大学の地理学フェロー、メヘブブ・サハナ氏は、同大学の分析で、この対立をより広範な地域緊張の中に位置付けている。南アジアには世界人口のほぼ4分の1が暮らし、ヒマラヤの雪や氷河を源とする河川に大きく依存している。
2024年8月、バングラデシュでは約580万人が洪水の影響を受けた。同国の一部当局者は、インドが上流のダムから事前通告なしに放流したと主張した。インドは責任を否定し、極端な降雨と通常の運用によるものだと説明した。災害の原因をめぐって政府間で見解が分かれる場合でも、確かな情報が重要であることを、この対立は示している。
インドはチベットのヤルンツァンポ川を源流とするブラマプトラ川では下流側に位置する。同川で中国が大規模な水力発電事業を承認したことで、上流の透明性はパキスタンだけでなくインドにとっても懸念となっている。サハナ氏は、インダス川での協力を弱めれば、ほかの河川交渉におけるインドの立場も損なわれる可能性があると指摘する。
バングラデシュへの最低流量を保証するガンジス川水利条約は、2026年に期限を迎える。報道によると、ネパールとのマハカリ川やコシ川、バングラデシュとのティースタ川をめぐる取り決めも、実施が不完全なままだ。これらは別個の協定だが、相互不信と水環境の変化という共通の圧力に直面している。
パキスタンのアザム・ナジール・タラル法務・司法・人権相は、インダス水利条約の停止を英政府のスティーブン・ダウティ大臣に提起した。タラル氏は、国際法と既存の条約枠組みに基づく解決を求めた。ダウティ氏は、水と気候をめぐる協力を農業、人間の安全保障、災害への備えと関連付けた。双方は対話を続けることで合意した。
インダス川のデータ交換を再開する日程も、条約再交渉を始める日程も、合意されたものは確認されていない。具体的な今後の節目は、2026年のガンジス川条約の期限と、同年12月までの水力発電設備容量の見通しだ。ロムシュー氏が示す、10年以上かけてインドの流量調整能力が高まる可能性は長期的なシナリオであり、パキスタンへの供給を直ちに止められることを示すものではない。
要点
- インドはパハルガム襲撃事件後の2025年4月23日、インダス水利条約を停止状態に置いた。パキスタンは関与を否定し、停止措置に異議を唱えている。
- 条約は変更や終了に両国の批准を求め、インドによる西部河川の利用に詳細な制限を設けている。
- 大幅な流量減少がなくても、河川データの交換停止は予測や水管理に差し迫ったリスクをもたらす。
- 氷河の縮小と積雪期間の短縮により、季節的な流量のピークが早まる可能性がある。その後、今世紀半ばごろに予測されるピークを経て供給が減る見通しだ。
- 研究者は観測の改善、柔軟な管理、条約の改革または置き換えを提案している。再交渉の日程は合意されていない。
- 水力発電をめぐる紛争、地域外交、パキスタン国内の水管理は、それぞれ別の論点でありながら、危機の中で相互に結び付いている。
