最後の2割が数十年に及ぶ交渉の行方を左右
中国と東南アジア諸国は、南シナ海行動規範案の条項の約80％で暫定合意したが、残る争点が合意の最も基本的な規則に関わるため、交渉は2027年まで続く見通しだと、地域の外交官3人が11月11日に語った。
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外交官らによると、2026年の最終交渉会合は10月に、行動規範の適用対象となる海域、機微な用語の意味、義務に法的拘束力を持たせるかどうかで合意に至らないまま終了した。交渉について公に話す権限がないため、匿名を条件に語った。
交渉の遅れにより、協議は2023年に設定された完了目標を超えて続き、交渉を主導する責任はフィリピンから、2027年にASEAN議長国を引き継ぐシンガポールに移ることになる。ASEANと北京のより幅広い関係を調整するマレーシアは、中国とともに今年、少なくとも10回の主要な交渉会合を共同で主導した。
この発表は、地域の首脳がマニラに集まる前に行われた。会合では、海上での衝突や未完の行動規範が主要議題となる見通しだ。沿岸警備隊員や海軍要員、漁業関係者にとって実際に重要なのは、交渉によって危険な遭遇が武力衝突に発展する可能性を減らす規則を作れるかどうかだ。
何が未解決なのか
外交官らが挙げた3つの未解決事項は、合意が適用される場所、その規定が何を意味するのか、各国政府がどのような法的義務を受け入れるのかを決める。これまでの協議では、行動規範と既存の2002年南シナ海における関係国の行動宣言との関係という、4つ目の問題も指摘されている。
地理的範囲とは、規則の対象となる海域や海洋地形を指す。各国政府が、認める、制限する、または避けることに合意する活動について共通の理解を持つ必要があるため、定義は重要だ。法的拘束力を持たせれば合意した約束は法的義務となり、違反への対応手続きによって苦情の処理方法が決まる。
フィリピンのフェルディナンド・マルコス大統領は、10月にシンガポールで行われた討論会で交渉の難しさを認めた。行動規範をめぐる交渉について、同大統領は次のように述べた。
協議はしばらく続いていますが、ありふれた言葉の定義だけが争点になることには、時に少し苛立ちを覚えます
80％という数字は、暫定的に受け入れられた条項の割合を示す。残る論点は、合意の適用範囲や運用を左右するため、実務上の重要性が大きい。完成した文書や、合意済みの執行体制は発表されていない。
期限は7月から12月へ
ASEANと中国は2023年7月、交渉を加速させる指針を採択し、3年以内、つまり2026年7月までの妥結を目標に定めた。今年7月までに、フィリピンのマリア・テレサ・ラザロ外相は目標を2026年末と説明するようになり、交渉担当者は1月から毎月会合を開いていた。
マルコス大統領は、フィリピンの議長国在任中、できればマニラでの首脳会議に合わせて合意を得たい考えを示していた。クレア・カストロ大統領府報道官は会合を前にこの目標を改めて表明した一方、フィリピンの外交当局者らは首脳会議までの妥結は見込んでいないと述べた。外交官らによる11月の見通しでは、遅れは年末を越えることになる。
交渉はこれまでにいくつかの段階を経てきた。
- 2002年11月4日：ASEANと中国がプノンペンで宣言に署名し、行動規範の策定に向けて取り組むことを約束。
- 2005年：地域の外交官らによると、行動規範案をめぐる交渉が始まる。
- 2017年：ASEANと中国が実質的な交渉を進めるための枠組みを採択。
- 2018年、2019年：単一の交渉草案で合意し、第1読会を完了。
- 2023年：第2読会が終了し、3年以内の妥結を目指す指針を策定。
- 2025年：行動規範と2002年宣言の関係を含む協議を進め、第3読会に入る。
- 2026年10月、11月：年内最後の会合でも中心的な争点は未解決のままとなり、外交官らは交渉が2027年まで続くと述べる。
マルコス大統領は10月、11月の妥結に疑問を示していた。最新の見通しで日程はより明確になった。フィリピンが会合をより高い頻度で開いたにもかかわらず、未完の交渉をシンガポールが引き継ぐことになる。
2002年宣言がすでに約束していること
東南アジア諸国と中国が署名したASEANの2002年行動宣言には、自制、平和的な紛争解決、航行と上空飛行の自由に関する約束がすでに盛り込まれている。同宣言は、一般にUNCLOSと呼ばれる1982年の国連海洋法条約に明示的に言及している。
宣言は、領土や管轄権をめぐる紛争について、直接関係する主権国家間の協議と交渉を通じ、威嚇や武力に訴えず平和的に解決すべきだとしている。また、これまで人が居住していない島や岩礁、浅瀬などに居住しないことを含め、紛争を複雑化させる活動を自制するよう求めている。
この文書に法的拘束力はない。最終条項では、関係国が合意に基づき、最終的な行動規範の採択に向けて取り組むとしている。合意には参加国間の一致が必要なため、解消されていない反対意見が交渉の進み具合を左右する。
したがって、行動規範案は20年以上前に交わされた約束を、より具体化することを目的としている。難しいのは、自制という約束を、政府や海上の要員が対峙する際に実際に適用できる規定へと落とし込むことだ。
実務的な協力策はすでに議題に
2002年宣言には、領土や海洋をめぐる紛争が続く間にも各国政府が取り組める活動が詳しく列挙されている。海洋環境の保護、科学調査、航行と通信の安全、捜索救助、海賊行為や海上武装強盗、その他の国境を越える犯罪への対処などが含まれる。
信頼醸成措置としては、国防当局者間の対話、危険や苦境にある人々の人道的な取り扱い、合同軍事演習の実施予定に関する自主的な事前通告、関連情報の自主的な交換が盛り込まれている。宣言では、協力活動の範囲や場所、実施方法について、実施前に合意するよう定めている。
こうした規定は、各国政府がすべての領有権主張の決着を待たずに、日常的なリスクに対処できることを示している。例えば救助活動の調整は、危険にさらされた人がいる際に当局がどう対応するかに関わる。航行手順は、船舶が互いに近い海域で活動する際の移動や通信の方法に関わる。
実効性のある行動規範には、事案の報告、対峙後の協議、意見の相違の解消、履行状況の検証に関する明確な窓口や手続きが必要になる。これらは合意を機能させるための提案であり、そうした手続きで合意に至ったとは交渉担当者らは発表していない。各国政府にとって中心的な選択は、自国の行動を制約しかねない規則について、どこまで詳細な内容を受け入れるかだ。
フィリピンが交渉の加速を求めた理由
フィリピンは、1月29日のASEAN外相会合に続き、1月30日から2月2日までセブで交渉を主催した。技術作業部会と高官が参加する予定だった。ラザロ外相は、ASEAN各国の外相と新たな交渉戦略について非公開で協議すると述べた。
地域の外交官によると、2025年10月にASEANの11番目の加盟国となった東ティモールは、セブでの行動規範交渉には参加していなかった。交渉はフィリピンの議長国在任中を通じて続き、少なくとも月1回の会合が開かれた。
マニラは交渉結果に直接的な安全保障上の利害を持つ。係争中の浅瀬周辺では、中国とフィリピンの沿岸警備隊や海軍の部隊同士の遭遇が激化している。南シナ海では中国、ブルネイ、マレーシア、フィリピン、ベトナムが領有権を重ねて主張しており、台湾も領有権を主張している。
この海域は国際貿易の要路であり、海底には石油や天然ガスが埋蔵されていると考えられている。フィリピンは、国連委員会に提出した7月の海底に関する申請など、複数の手段で海洋権益の確保を進めてきた。この手続きは海底やその下の地層に対する権利を扱う一方、行動規範の交渉は各国の海上での行動を対象としている。
軍事的な存在感が高まる中での規則づくり
中国はスプラトリー諸島とパラセル諸島に軍事施設を建設しており、爆撃機を運用できる施設も含まれる。ベトナムも占拠する地形で埋め立てやインフラ整備を進め、2025年には軍事的な存在感を一段と高める動きが報告された。
衝突の歴史が、交渉の具体的な目的を示している。1988年、中国軍とベトナム軍がジョンソン南礁で交戦し、ベトナム人水兵60人以上が死亡した。1995年の中国によるミスチーフ礁占拠は、地域で行動規範の合意を求める動きを後押しした。
現在の交渉環境には、海上での部隊展開と拡大する防衛協力の両方がある。フィリピンは米国との同盟を維持しながら、オーストラリアや日本との協力を強化している。マニラは、こうした関係を海上での圧力に対応するための追加的な手段とみている。
軍事演習や東南アジア域外の国との協力を広く制限すれば、こうした連携に影響が及ぶ可能性がある。2002年宣言は、合同演習の実施予定について自主的に事前通告するよう定めている。新たな義務の内容は各国が最終的に受け入れる文言次第であり、事案防止と防衛パートナーを選ぶ自由とのバランスをどう取るかが問われる。
公の場で応酬が続く中でも外交は継続
フィリピン外務省は11月4日、ラザロ外相と中国の王毅外相が電話会談で二国間関係について協議したと発表した。フィリピン側によると、両外相は対話を維持し、緊張を不必要に高める行動や発言を避け、紛争を平和的に解決することで一致した。
この関係沈静化に向けた取り組みは、フィリピン当局者と中国大使館の間で激しい応酬があった後に行われた。応酬には、中国のJing Quan大使による中国の武力行使をめぐる発言が含まれ、マルコス大統領はこれを脅しと表現した。また、中国の地域防衛会合への参加をめぐる意見の相違もあった。
両外相の電話会談は、マニラ首脳会議を前に双方が海洋問題を話し合う場となった。対話を続けるとの表明がある一方で、海上での対峙は続いており、外交上の約束が日々の行動に影響するかどうかは、個々の事案への対応で試される。
米国は、フィリピン軍が南シナ海を含む場所で武力攻撃を受けた場合、防衛条約上の義務が適用されると繰り返し表明している。北京は、アジアの問題と位置づける紛争に米国が介入しないよう求めてきた。深刻な事案が起きれば、行動規範を交渉している国々以外の政府も巻き込まれる可能性がある。
マニラが実現できること、シンガポールが引き継ぐ課題
マニラでの首脳会議は11月15日から17日に予定されているが、開催日程は11月16日から18日とも伝えられている。地域の首脳らは、中国や米国などのパートナーとの会合に先立ち、南シナ海について協議する見通しだ。フィリピン外務省は、11月17日に米国との特別首脳会議を開くことを確認した。
中国からは李強首相が出席すると見込まれている。習近平国家主席は出席しない見通しだ。マルコス大統領は、行動規範が完成すれば習主席のマニラ訪問の機会になると期待していたが、交渉はフィリピンの議長国在任期間を超えて続くことになった。
シンガポールは2027年、交渉を主導する責任を担う。係争海域に領有権を主張していないが、経済は貿易の流れに大きく依存しており、政府は航行と上空飛行の自由を支持してきた。
マニラを拠点とする地政学アナリストのフリオ・アマドール3世は、外交と軍事力の強化を組み合わせれば、行動規範は威圧を抑える助けになり得ると述べた。中国を念頭に、課題の大きさについて次のように語った。
大国を抑制するには、多大な努力が必要です
シンガポールにとって当面の課題は、暫定合意を維持しながら、行動規範の法的効力や地理的な適用範囲、実務上の意味を決める条項を詰めることだ。係争海域で活動する人々にとって、望まれる結果はより具体的だ。危険な遭遇を減らし、発生した際に確実に対処できる方法を整えることである。
要点
- 地域の外交官3人によると、行動規範の条項の約80％で暫定合意しているが、交渉は2027年まで続く。
- 主な未解決の争点は、地理的な適用範囲、用語の定義、法的拘束力を持たせるかどうか。
- フィリピンは会合を少なくとも月1回に増やし、中国とマレーシアは2026年に少なくとも10回の主要会合を共同で主導した。
- 既存の2002年宣言は自制、平和的解決、航行の自由を求めているが、法的拘束力はない。
- 南シナ海で対峙が続く中、シンガポールは2027年にASEAN議長国として交渉を引き継ぐ。
